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title: "CJUE, 44/81, arrêt du 26 mai 1982 · Traité CEE art. 173 et art. 215"
description: "Arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 26 mai 1982, 44/81 : traité CEE art. 173 et art. 215."
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nl: "https://juriel.be/nl/rechtspraak-unie/c-44-81-arrest"
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# Arrêt de la Cour du 26 mai 1982, 44/81 · Traité CEE art. 173 et art. 215

**Juridiction**

Cour de justice des Communautés européennes

**Formation**

Assemblée plénière

**Affaire**

44/81

**ECLI**

ECLI:EU:C:1982:197

**Date**

26 mai 1982

## L'affaire

**Procédure**

Recours en annulation

**Affaire introduite le**

20 février 1981

**Avocat général**

VerLoren van Themaat

## Sur le document

**Collection**

Jurisprudence européenne, autres matières

**Langue du texte**

français

**Langue de procédure**

allemand

**Recueil**

Rec. 1982, p. 1855

**Plus d'informations**

**Juge rapporteur**

Mackenzie Stuart

**Répertoire de la Cour**

- [Communauté européenne (CEE/CE)](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B)

  - [Contentieux](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-19) [Recours en annulation](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-19.02) 55 décisions
  - [Politique sociale](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-15%2C578-4.14) [Fonds social européen](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-15.03) 3 décisions
- [L'ordre juridique communautaire](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-A) [Sources du droit communautaire](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-A-01) [Principes généraux du droit](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-A-01.02) [Sécurité juridique](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-A-01.02.05) 33 décisions

## Texte

109 paragraphes

### ARRÊT

### En fait

Les faits de la cause, le déroulement de la procédure et les moyens et arguments des parties peuvent être résumés comme suit:

#### I — Les antécédents du litige

En application des articles 5 et 7 de la décision 71/66 du Conseil, du 1er février 1971, concernant la réforme du Fonds social européen (JO L 28, p. 15), la Commission a, par décision du 23 décembre 1977, agréé 4 concours du Fonds social aux actions menées par le Bundesanstalt für Arbeit dans le domaine de «l'industrie horlogère (adaptation à l'électronique à quartz)» et du «chômage des jeunes».

Des acomptes ont été versés pour chaque opération. Elles devaient être mises en oeuvre respectivement du 1er mai 1977 au 30 avril 1978, du 16 novembre 1977 au 31 août 1978, du 1er janvier 1978 au 31 août 1978 et du 16 novembre 1977 au 31 août 1978. A l'exception d'une partie du dernier projet, les opérations ont été menées à terme en totalité.

Les demandes relatives aux versements des soldes des concours du Fonds social n'ont été présentées à la Commission que le 8 mai 1980. Elles représentaient un montant global de 16928855,52 DM.

Les 11 et 15 juillet 1980, la Commission a informé le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne qu'il ne lui était pas possible de faire droit à la demande de versement du solde, celle-ci n'ayant pas été présentée dans les délais prévus à l'article 4, paragraphe 1, de la décision 78/706 de la Commission du 27 juillet 1978 concernant certaines modalités administratives du fonctionnement du Fonds social européen (JO L 238, p. 20).

En dépit d'une entrevue, le 29 septembre 1980, entre des responsables de la Commission et du ministère du travail de la république fédérale d'Allemagne et de lettres envoyées le 6 octobre 1980 et le 4 décembre 1980 par le secrétaire d'État du ministère fédéral du travail et des affaires sociales et par le président du Bundesanstalt für Arbeit en vue d'obtenir le versement des soldes, le commissaire Vredeling confirma, par lettre du 10 décembre 1980, le refus de la Commission.

Dans une lettre circulaire du 16 décembre 1980, envoyée notamment au ministère du travail et des affaires sociales de la république fédérale d'Allemagne, la Commission réaffirma que les États membres étaient déchus de leurs droits au versement de concours à l'issue des délais prévus dans la décision 78/706 de la Commission et ajouta:

«Les pièces justificatives annexées à la demande de paiement jugée non recevable seront toutefois utilisées pour justifier les avances éventuellement versées, non encore régularisées dans le cadre d'un paiement complémentaire s'il s'agit d'une opération pluriannuelle.

Si aucune demande de paiement n'est présentée au Fonds à l'échéance du délai précité, mais que des avances ont été versées, l'État membre sera tenu de fournir dans un délai de 3 mois les justifications prévues par l'article 4, paragraphe 1, du règlement no 858/72 du Conseil. En leur absence, la récupération intégrale des montants versés devra être assurée. De même, au cas où les justifications présentées dans les deux cas précités ne couvrent pas entièrement les avances déjà versées, une procédure de récupération de l'excédent sera engagée, de préférence par compensation avec un autre dossier.

Les crédits non utilisables du fait du refus d'une demande de paiement seront dégagés par les services du Fonds et le dossier sera clôturé. Il en sera de même lorsque, 18 mois après la date de fin des opérations, aucune demande de paiement n'a été introduite au titre d'un agrément.

En tout état de cause, le refus d'une demande de paiement de solde pour présentation hors délai, ne remet pas en question le/les paiement(s) complémentaire(s) déjà effectué(s), sauf si la demande de paiement concernée fait ressortir un solde négatif conduisant à une récupération.

D'autre part, à compter du 1er janvier 1981, seules les rectifications conduisant à une réduction du montant demandé dans le cadre d'une demande de paiement introduite valablement avant l'échéance des 18 mois, pourront encore être prises en considération après cette échéance.»

#### II — Déroulement de la procédure

Par requête enregistrée au greffe de la Cour, le 20 février 1981, le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne et le «Bundesanstalt für Arbeit» ont introduit un recours tendant à la condamnation de la Commission au versement de 16928855,52 DM et, à titre subsidiaire, à l'annulation de la décision de la Commission du 10 décembre 1980. Par le même acte, le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne a également introduit un recours tendant à l'annulation de la communication à lui faite par la Commission le 16 décembre 1980.

Sur sa demande enregistrée au greffe de la Cour le 17 juin 1981, l'Irlande a été admise par ordonnance de la Cour du 1er juillet 1981 à intervenir à l'appui des conclusions du gouvernement de la république fédérale d'Allemagne et du Bundesanstalt für Arbeit de Nuremberg, parties requérantes.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable. Elle a cependant invité la Commission à l'informer par écrit avant l'audience sur les procédures et délais — éventuellement délais de forclusion — prévus dans le cadre du FEOGA et du Fonds régional pour l'introduction des demandes de paiement, par les États membres, d'aides qui leur ont été accordées par la Communauté.

#### III — Conclusions des parties

Le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne et le Bundesanstalt- für Arbeit de Nuremberg concluent à ce qu'il plaise à la Cour:

à titre principal, condamner la Commission au versement de 16928855,52 DM à la deuxième requérante,

à titre subsidiaire, annuler la décision de la Commission du 10 décembre 1980 portant refus du versement de soldes dus au titre de la décision de la Commission du 23 décembre 1977.

Le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne conclut encore à ce qu'il plaise à la Cour:

annuler la communication de la Commission du 16 décembre 1980 sur l'application de l'article 4 de la décision 78/706/CEE de la Commission, du 27 juillet 1978, concernant certaines modalités administratives du fonctionnement du Fonds social européen.

Le gouvernement d'Irlande fait siennes les conclusions des requérants.

La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

1\. Rejeter la demande principale du premier chef de recours comme non fondée et la demande subsidiaire comme irrecevable.

2\. Rejeter le deuxième chef de recours comme irrecevable.

3\. Condamner les requérants aux dépens.

#### IV — Moyens et arguments des parties

##### A — En ce qui concerne le premier chef du recours

###### 1. Sur la recevabilité

###### a) De la demande principale

Pour les requérants, lorsque les titulaires de droit font valoir des droits au paiement d'une certaine somme d'argent, ils doivent avoir la possibilité, conformément aux dispositions de l'article 215 du traité CEE, de faire valoir ces droits directement par une demande en paiement. Ainsi qu'il ressortirait de la jurisprudence de la Cour de justice relative à l'article 215 du traité CEE, une telle demande en paiement ne serait nullement subordonnée à une procédure préalable et couronnée de succès tendant à l'annulation en vertu de l'article 173 du traité CEE. De toute manière, et à titre préventif, les requérants font remarquer que, en raison de leur contenu et de leur forme, les lettres à eux adressées par la Commission ne sauraient être considérées comme des actes de celle-ci au sens de l'article 173, alinéa 1, du traité CEE. Objectivement, ces lettres constitueraient un simple refus de paiement qui, selon les principes généraux du droit, ne serait qu'un acte matériel et non pas un acte juridique produisant des effets juridiques de façon autonome.

Dans son mémoire en défense, la Commission considère que le recours en paiement est fondé sur une application par analogie de l'article 215, alinéa 2, du traité CEE, l'analogie consistant apparemment, selon elle, dans le fait que, au lieu de viser la réparation d'un préjudice, le recours tendrait à obtenir exécution d'une prestation non encore servie. A l'égard de cette procédure particulière, la Commission précise qu'elle ne s'y opposerait pas si c'était le seul moyen dont disposaient les requérants pour obtenir une protection juridique effective, mais elle se refuse à étendre à un tel recours la jurisprudence de la Cour relative à l'article 215, alinéa 2, et selon laquelle un recours sur base de cette disposition n'est pas subordonné à un recours en annulation ou en carence même lorsque ceux-ci sont possibles. Pour la Commission, de tels recours étaient possibles dans le cas d'espèce et rendent l'action intentée par les requérants irrecevable. A cet égard, elle fait valoir que, d'une part, l'on ne saurait exclure la possibilité de considérer les lettres par lesquelles elle a refusé le versement des soldes demandés comme des actes au sens de l'article 173 du traité CEE et donc susceptibles d'un recours en annulation même si elle reconnaît qu'il existe de bonnes raisons de voir dans ces lettres de purs actes matériels constatant l'expiration du délai et attirant l'attention sur les conséquences prévues pour une telle éventualité dans la décision de la Commission du 27 juillet 1978 relative à la gestion du Fonds social (JO L 238, p. 20). D'autre part, même si ces lettres ne doivent pas être considérées comme des décisions, il aurait été possible, selon la Commission, d'entamer la procédure de carence prévue à l'article 175 du traité CEE.

En réponse aux considérations de la Commission, les parties requérantes soutiennent que la demande en paiement ou la demande tendant à voir condamner la défenderesse à une obligation de faire constitue, de la même façon que la demande en dommages et intérêts prévue à l'article 215 du traité CEE, un type d'action autonome qui existerait indépendamment, à côté du recours en annulation et du recours en carence. L'existence d'un tel recours serait d'ailleurs reconnue de façon générale dans les États membres comme moyen procédural permettant de voir satisfaire un droit au paiement. Seule la reconnaissance de ce droit permettrait d'ailleurs de traiter de la même façon les droits à paiement découlant directement d'un acte de droit communautaire et les droits à paiement de nature contractuelle et délictuelle expressément mentionnés à l'article 215 du traité CEE et ainsi d'assurer le respect du droit dont la Cour est garante aux termes de l'article 164 du traité CEE. Au surplus, seule la reconnaissance d'un recours en paiement autonome serait susceptible d'assurer une garantie efficace du droit à paiement, sans qu'il soit nécessaire de passer par des voies détournées, difficiles, laborieuses et exigeant la participation de nombreuses institutions, ce qui serait le cas si les parties requérantes avaient d'abord introduit un recours en annulation ou en carence. Les parties requérantes concluent que, même s'il est possible de former en l'espèce un recours en annulation ou en carence, ces recours n'assurant pas la même protection juridique que le recours direct en exécution, ce dernier ne peut pas être considéré comme subsidiaire par rapport à ceux-ci.

Dans son mémoire en duplique, la Commission maintient que les requérants disposaient d'une protection judiciaire effective dans le cadre de l'action en carence prévue par l'article 175 du traité. Elle rejette l'idée selon laquelle l'action en prestation serait un type de recours autonome. Pour elle, ni la référence générale à l'article 164 du traité CEE ni la mention de possibilité de protection juridique existant en la matière dans tous les États membres ne seraient pertinentes.

Le traité CEE contiendrait en effet un système de recours autonome qui ne saurait être complété ou élargi par l'utilisation des procédures prévues dans les législations nationales. La Cour ne détiendrait en effet, en principe, que les seules compétences qui lui ont été attribuées par le traité et il apparaîtrait que les parties contractantes à celui-ci n'ont pas considéré qu'il était nécessaire de prévoir un recours en exécution, tout au moins dans les rapports entre les institutions des Communautés et les États membres. La Commission précise d'ailleurs que, si la Cour constatait dans le cadre d'un recours en carence un manquement par la Commission à une obligation de paiement, la Commission s'acquitterait de cette obligation sans qu'il soit nécessaire de l'y condamner dans une procédure distincte à la suite d'un recours supplémentaire en paiement. Enfin, selon la Commission, le principe de la protection, effective invoqué par les requérants exige certes que les dispositions en matière de protection ne soient pas interprétées de manière restrictive mais une interprétation non restrictive ne saurait justifier la création d'un nouveau type de recours. La Cour aurait d'ailleurs expressément reconnu, dans les affaires 261 et 262/78 (Recueil 1979, p. 3045), qu'un recours ayant pour objet le paiement d'un montant en vertu d'un régime établi par un acte de la Communauté ne peut être formé au titre des articles 178 et 215, alinéa 2, du traité CEE.

###### b) De la demande subsidiaire

Dans le cadre de cette demande introduite pour le seul cas où contrairement à l'avis des requérants, il y aurait eu possibilité d'introduire une demande en annulation en vertu de l'article 173 et où cette voie de recours exclurait l'introduction d'une demande en paiement, les requérants estiment que seule la dernière lettre de refus, datée du 10 décembre 1980, peut être considérée comme un acte de la Commission au sens de l'article 173, alinéa 1, du traité CEE. Les lettres des 11 et 15 juillet 1980 ne correspondraient ni par la forme ni par le contenu à un acte de ce type. Elles étaient en effet adressées à une personne en particulier plutôt qu'à la représentation permanente de la république fédérale d'Allemagne à Bruxelles ou au ministère fédéral du travail et des affaires sociales, avaient la forme d'une simple communication polycopiée, n'indiquaient aucunement que, dans cette affaire, la Commission ellemême ou une personne régulièrement habilitée à cet effet avait arrêté une décision, et n'étaient pas signées par le directeur général. En ce qui concerne leur contenu, ces lettres représentaient un simple refus de paiement qui devrait être considéré comme un acte matériel, les droits de versement issus des concours accordés dans le cadre du Fonds social n'étant, de l'avis des requérants, privés de leur fondement que lorsque l'engagement des dépenses est supprimé, ce que ne prévoiraient pas les lettres de juillet 1980. Celles-ci pouvaient être comprises, selon les parties requérantes, en ce sens qu'il s'agissait d'une communication d'un caractère non inhabituel dans la gestion du Fonds qui rendait nécessaire un examen plus approfondi des circonstances de la demande de paiement. Cette impression aurait été consolidée par le déroulement ultérieur de la procédure de discussion entre la Commission et les représentants des parties requérantes. Les requérants auraient donc été en droit de considérer que la Commission n'avait pas encore arrêté de décision définitive d'autant qu'il serait conforme au principe de bonne administration que cette décision soit soumise à la possibilité pour l'État membre concerné d'exposer son point de vue. Seule la lettre du 10 décembre 1980 pourrait faire l'objet d'un recours en vertu de l'article 173 du traité CEE puisque cette lettre, elle, contient un refus définitif de paiement.

Pour la Commission, au contraire, la lettre du 10 décembre 1980 présente toutes les caractéristiques d'une lettre purement confirmative et de telles lettres ne constitueraient pas, d'après la jurisprudence de la Cour, des actes juridiques susceptibles d'être attaqués. En ce qui concerne l'annulation éventuelle des crédits qui différencierait, selon les requérants, la lettre du 10 décembre des lettres précédentes, la Commission fait valoir qu'il s'agit là d'une mesure interne qui n'est décidée que lorsque toute controverse a disparu. Dans le cas d'espèce, cette annulation n'aurait toujours pas été ordonnée. En recevant un représentant des requérants en vue d'un entretien après l'envoi des lettres les 11 et 15 juillet 1980 refusant le versement des soldes demandés, la Commission acceptait simplement d'examiner s'il existait un cas de force majeure ou des circonstances comparables qui auraient pu déterminer une réouverture de la procédure. Aucun élément de ce genre n'ayant été constaté, la communication confirmant que la Commission n'a pas modifié sa façon de voir ne serait pas, selon la Commission, un acte juridique susceptible d'être attaqué. En conséquence, la Commission considère la demande subsidiaire comme irrecevable.

Les parties requérantes maintiennent cependant que la lettre du 10 décembre 1980 est la première déclaration de la Commission, après qu'elle eût été saisie de l'affaire de façon régulière, dans laquelle elle prenait objectivement position et par laquelle elle éliminait, de ce fait, la possibilité d'un recours en carence. Dans ces circonstances et au cas où la Cour rejetterait la demande principale des requérants, il faudrait, pour éviter un vide au niveau de la protection juridique, vide qui serait contraire au traité, que cette prise de position puisse être attaquée par la voie d'un recours en annulation.

Dans son mémoire en duplique, la Commission maintient qu'elle n'a jamais accepté, après avoir envoyé les lettres de juillet 1980, de participer à de nouvelles négociations en vue d'une éventuelle modification de son attitude. Le directeur du Fonds social européen se serait simplement déclaré disposé à discuter de l'affaire et, dans le cadre des entretiens qui ont eu lieu, la Commission aurait fait connaître de manière non équivoque qu'elle n'était pas en mesure de revenir sur la décision de refuser le paiement. La lettre du 10 décembre 1980 ne ferait que confirmer cette situation.

###### 2. Sur le fond

###### a) En ce qui concerne la demande principale

Les parties requérantes font tout d'abord valoir que, au vu de l'économie des dispositions communautaires relatives au Fonds social, la Commission ne serait pas compétente pour fixer un délai de prescription absolue. En vertu de l'article 127 du traité CEE, les décisions quant au fond sur l'utilisation des moyens financiers du Fonds, y compris les dispositions d'exécution, relèveraient en principe du Conseil, puisque cette disposition réserverait au Conseil la compétence pour établir les dispositions réglementaires nécessaires à l'exécution des articles 124 à 126. Il découlerait des articles 7 et 8 du règlement no 2893/77 et de l'article 4 du règlement no 858/72 arrêtés par le Conseil que la Commission doit effectuer des versements dès lors que les conditions fixées par le Conseil sont remplies. Le règlement no 2396/71 du Conseil sur lequel serait fondée la décision 78/706 limiterait en son article 13 les compétences de la Commission expressément aux mesures nécessaires à l'exécution du règlement d'application adopté par le Conseil. Or, la possibilité pour la Commission de supprimer des concours déjà accordés, bien qu'un État membre ait justifié les dépenses engagées, ne serait plus, du point de vue du fond, une mesure d'exécution du règlement no 2396/71 du Conseil, mais constituerait un acte d'exécution matériel de l'article 127 du traité, réservé à la compétence du Conseil. Toute exception à cette règle devrait être prévue expressément dans la réglementation édictée par le Conseil ainsi que le démontrerait l'article 4 du règlement no 858/72 du Conseil, qui réglemente, dans des conditions clairement délimitées, les compétences de la Commission à réduire ou à ne pas effectuer le versement de concours. Enfin, les parties requérantes font remarquer qu'à leur avis le point de savoir si les droits à versement déjà nés, issus de concours pour des opérations dont on peut prouver qu'elles ont été régulièrement réalisées, peuvent être supprimés pour le seul motif que le délai pour la présentation des pièces justificatives n'a pas été respecté relève d'une question de principe si importante qu'elle devrait en toute hypothèse être réservée au Conseil.

D'autre part, l'opinion de la défenderesse selon laquelle le délai litigieux serait un délai de prescription absolue, ne serait corroborée ni par les termes ni par la place de l'article 4 dans l'économie de la décision 78/706 de la Commission. Au contraire, selon les requérants, les termes de l'article 4, paragraphe 1, indiqueraient plutôt qu'il s'agit là d'une disposition administrative et cette impression serait encore corroborée par les considérants de la décision 78/706 qui concernent cette disposition, ainsi que par le fait qu'à l'article 2 de cette décision 78/706 est expressément prévue la conséquence de l'inobservation du délai qui y est mentionné. Pour les requérants, si l'intervention de la Commission avait été assortie à l'article 4 d'une sanction aussi grave qu'un délai de prescription absolue, celle-ci aurait dû figurer expressément dans la disposition (comme c'est le cas pour l'article 2) ou pour le moins dans les considérants de la décision.

Au surplus, l'interprétation de l'article 4 de la décision 78/706 comme fixant un délai de prescription absolue serait contraire au but visé et étrangère à la matière en cause puisqu'elle défavoriserait les bénéficiaires de concours du Fonds qui effectuent les comptes de façon particulièrement minutieuse dans l'intérêt même du Fonds et qu'elle pourrait conduire les États membres à utiliser tous les acomptes même si on peut prévoir que tous les crédits accordés à l'origine ne seront pas utilisés.

De toute manière, selon les requérants, l'article 4 de la décision 78/706 a pu être interprété par eux, en raison de son peu de clarté, comme une simple disposition administrative, et le fait de lui donner la valeur d'un délai de prescription absolue porterait atteinte à la confiance légitime que les requérants ont pu avoir dans la portée de cette disposition. Ceci d'autant que pour les opérations menées à terme avant le 1er janvier 1978, la Commission aurait, à plusieurs reprises, prorogé les délais de présentation des demandes de paiement.

Enfin, les requérants font valoir qu'interpréter la disposition en cause comme fixant un délai de prescription absolue violerait le principe de proportionnalité puisque le but visé, à savoir l'accélération de la procédure, pourrait être atteint par des moyens moins stricts, telle une disposition administrative qui permettrait de faire des exceptions objectivement fondées mais qui n'empêcherait pas, bien sûr, de refuser régulièrement le paiement lorsque le délai a été dépassé de manière arbitraire. Les requérants font d'ailleurs remarquer que le risque d'un dépassement arbitraire des délais est réduit puisque tout bénéficiaire d'un concours du Fonds a intérêt à laisser rembourser ses frais aussitôt que possible afin de réduire les charges et intérêts qu'il a à supporter.

La Commission rejette l'ensemble des arguments invoqués par les parties requérantes pour démontrer l'illégalité de son comportement.

En ce qui concerne plus particulièrement la compétence de la Commission pour fixer un délai de forclusion, celle-ci fait remarquer que, selon elle, l'article 4 de sa décision 78/706 constitue la pierre angulaire d'une réforme apportée au Fonds social, réforme qui aurait pour but de contenir dans des limites étroites les montants des crédits engagés pour chaque État membre et partant non encore utilisés et d'éviter qu'on ne les laisse s'accumuler exagérément, cela afin de satisfaire les exigences contenues dans les décisions politiques budgétaires et d'empêcher que ne soient compromises l'efficacité et la rentabilité des mesures dans leur ensemble. La disposition relative au délai que contient l'article 4 de la décision contestée aurait d'ailleurs été accueillie favorablement par les représentants des États membres au moment de son introduction et aurait effectivement eu pour effet l'utilisation des crédits à 71,8 % en 1979 et à 100 % en 1980.

L'influence de l'introduction des délais litigieux ressortirait d'ailleurs du tableau suivant:

La Commission insiste sur le frein ainsi apporté à l'accroissement d'un reliquat d'engagement qui aurait probablement rendu l'autorité budgétaire moins encline à inscrire au budget de nouveaux crédits et qui, par la nécessité d'exécuter une partie des engagements antérieurs, aurait stérilisé par avance une partie des autorisations de paiement, ce qui aurait réduit la marge financière disponible au début de chaque exercice. La Commission conclut dès lors que l'instauration d'un délai lui a permis de mener à leurs termes dès l'exercice 1981 un grand nombre d'opérations et de créer un climat favorable à de nouvelles initiatives du Fonds social.

En établissant ce délai, elle aurait parfaitement rempli la mission qui lui est attribuée par l'article 13 du règlement no 2396/71 du Conseil qui est celle de «prendre les mesures nécessaires à l'exécution des règles établies par le présent règlement». La Commission serait parfaitement en droit de se prévaloir de cette habilitation qui s'inscrit dans le cadre de la mission qui lui est confiée par l'article 155, 1er tiret, du traité CEE, n'est pas limitée par l'article 127 du traité CEE et lui a été conférée par le Conseil dans le cadre de l'article 155, 4e tiret, du traité CEE.

Enfin, la Commission considère que la référence faite par les requérants à la faculté expressément reconnue par la Commission de réduire ou d'annuler des créances en cas de constatation d'irrégularités ou de modifications dans les opérations visées (article 4 du règlement no 2894/77 du Conseil) ne permet pas de conclure a contrario à l'irrégularité de l'imposition par la Commission d'un délai susceptible de rendre irrecevable une demande de paiement du solde d'un concours. Un tel délai serait en effet lié à la clôture de procédures relatives à des opérations qui en tant que telles ne sauraient être comparées avec la réglementation désignée par les requérants.

En ce qui concerne l'interprétation correcte de l'article 4 de la décision 78/706 de la Commission, celle-ci considère qu'il s'agit là d'une des nombreuses dispositions de droit communautaire concernant des délais dont les conséquences ne pourraient se déduire que par la voie d'une interprétation. Ce serait le sens et la finalité de ces dispositions qui permettraient en chaque cas de discerner clairement les conséquences d'une inobservation des délais. Dans le cas d'espèce, l'historique de la disposition conduirait à admettre qu'un dépassement non justifié ne peut rester sans conséquences mais doit au contraire avoir pour suite la non-prise en considération des demandes de paiement tardives.

Pour la Commission, les États membres ne pouvaient se méprendre quant au sens de ces dispositions. Elle fait d'ailleurs valoir que seul un délai de forclusion était susceptible d'amener les États membres à prendre les dispositions nécessaires pour accélérer l'achèvement des procédures relatives aux aides financières aux opérations entreprises. Si la Commission avait fixé un simple délai d'ordre, elle n'aurait eu comme sanction, en cas de non-respect de celui-ci par les États membres, que la procédure d'infraction qui serait trop compliquée pour pouvoir être mise en œuvre avec efficacité.

Enfin, l'existence d'un délai de forclusion n'empêcherait pas la Commission de prendre en considération des circonstances exceptionnelles, pourvu que ces difficultés lui soient signalées à temps, c'est-à-dire avant l'expiration du délai.

La Commission, considérant donc que les États membres ne pouvaient, compte tenu des circonstances, se méprendre sur la portée du délai fixé par l'article 4 de sa décision, rejette comme non fondé l'argument tiré de la violation du principe de la confiance légitime.

En ce qui concerne l'éventuelle violation du principe de proportionnalité, la Commission fait remarquer que, selon elle, un délai de 18 mois tel celui prévu dans la disposition en cause représente pour tout service administratif d'un État fonctionnant normalement, une marge de temps suffisante sinon même surabondante après la fin des opérations pour présenter les bilans finals de celles-ci. Comme, d'autre part, les États membres auraient la possibilité de saisir la Commission avant l'expiration du délai des problèmes particuliers qu'ils rencontraient, il n'y aurait pas lieu de considérer que le délai de l'article 4 de la décision 78/706 viole le principe de proportionnalité.

Le Commission souligne enfin que, si elle a procédé pour des opérations menées à bien avant le 1er janvier 1978 à une adaptation des délais selon la décision 78/706 et a éventuellement fixé de nouveaux délais pour la communication de certaines données mais non toutefois pour la présentation d'une demande, il n'y aurait pas lieu d'y voir une dérogation à la réglementation contenue dans l'article 4 de la décision du 27 juillet 1978.

Dans leur mémoire en réplique, les requérants insistent avant toute chose sur le fait que le fondement de leur demande n'est pas un comportement illégal de la Commission, mais bien les décisions d'agrément de la Commission du 23 décembre 1977 dont les requérants demandent l'exécution. Selon eux, il appartiendrait dès lors à la Commission de démontrer que c'est à bon droit qu'elle refuse pour partie le paiement des concours accordés, alors que les opérations en cause ont incontestablement été menées à terme en totalité de façon régulière. Les requérants s'attachent ensuite à répondre aux différents moyens de défense invoqués par la Commission.

En ce qui concerne la compétence de la Commission à fixer un délai de forclusion, les requérants considèrent qu'une fois les crédits engagés, la Commission est exclusivement tenue à la seule mise en œuvre des modalités d'exécution détaillées arrêtées par le Conseil, le principe étant qu'une fois qu'il a obtenu l'agrément d'une intervention du Fonds social pour une opération qu'il a projetée, il convient de rembourser intégralement tout auteur d'une demande, des frais qu'il a engagés du fait de la réalisation régulière de l'opération bénéficiant du concours au moyen des crédits du Fonds mis à sa disposition pour cette opération.

Dans ce contexte, l'habilitation conférée à la Commission par l'article 13 du règlement no 2396/71 du Conseil ne pourrait pas être entendu au sens d'une disposition générale conférant à la Commission les compétences pour prendre toutes les mesures complémentaires qui lui semblent nécessaires. Cette habilitation se distinguerait ainsi de celle contenue à l'article 155 du traité CEE puisque le Conseil s'y serait réservé la compétence pour prendre toute décision quant au fond, également en ce qui concerne les réglementations des détails, et en aurait d'ailleurs fait usage. La Commission ne saurait dès lors, dans ce domaine, fixer des délais de prescription et de forclusion qui, bien qu'étant des dispositions de procédure, auraient pour effet une limitation matérielle de la position juridique du bénéficiaire et auraient une incidence sur la portée quant au fond des réglementations adoptées par le Conseil que la Commission, pas plus que les États membres, ne serait habilitée à modifier. Les requérants soulignent également que, puisque le Conseil a expressément réglementé à l'article 4, paragraphe 3, du règlement no 2894/77 la réduction des concours pour les opérations dont il est prouvé qu'elles n'ont pas été réalisées de façon régulière, il appartenait a fortiori à ce même Conseil de décider de la suppression des concours pour les opérations réalisées de façon régulière. En ce qui concerne la nécessité de la fixation d'un délai de prescription afin d'éviter que les crédits engagés ne soient immobilisés trop longtemps, ou ne soient finalement pas utilisés, les requérants font valoir que cet élément, s'il suffit à prouver l'utilité d'un tel délai, ne démontre pas que celui-ci est le moyen adéquat pour réaliser cet objectif, et surtout ne saurait fonder la compétence de la Commission à intervenir dans un domaine que le Conseil s'est expressément réservé. Au contraire, si la fixation d'un délai doit effectivement être considéré comme une «pierre angulaire» de la réforme du Fonds social, elle ne saurait relever de la compétence de la seule Commission.

De toute manière, les requérants considèrent que la Commission n'a pas prouvé le lien de causalité qu'elle prétend exister entre la fixation d'un délai et la limitation de crédits engagés, ni, a fortiori, le lien entre la fixation d'un délai et la réalisation des objectifs de nature sociopolitique du Fonds. Ils font notamment valoir que l'année 1978 est une année de transition non représentative, que la réduction du pourcentage des engagements de crédits non encore utilisés peut aussi bien s'expliquer par d'autres améliorations procédurales et surtout par la pression représentée par les charges d'intérêts supportées par les États membres s'ils retardent leurs redditions de comptes, et enfin qu'on ne voit pas comment le but primordial du Fonds qui, de l'avis de la Commission, résiderait dans la réalisation des objectifs de nature sociopolitique du Fonds pourrait être atteint en ne satisfaisant pas des droits à des concours au seul motif qu'un État membre a effectué la comptabilité et contrôlé une opération bénéficiant du concours du Fonds et réalisée régulièrement, dans un délai qui excède, même de manière minime, celui fixé par la Commission.

Les requérants continuent également à soutenir que le délai fixé par la Commission doit être interprété, si l'on tient compte de sa place dans l'économie du régime, comme un délai d'ordre dont le dépassement motivé ne saurait affecter les droits de l'auteur de la demande de concours. C'est ce qui expliquerait que sept États membres sur neuf ont dépassé ces délais et pourtant présenté des demandes de versement de soldes. A l'appui de leur interprétation, les requérants font valoir les termes de l'article 4, le fait que, pour le moins au début, la Commission a prorogé le délai, la possibilité évoquée dans la lettre du 16 décembre 1980, de prendre en considération les pièces présentées après la fin du délai pour justifier des avances non encore régularisées, le fait qu'il serait contraire à la matière en cause de défavoriser des auteurs de demandes de concours qui, même au prix d'un dépassement minime du délai, contrôlent de façon particulièrement scrupuleuse le droit au versement de soldes, le fait qu'il ne serait pas conforme au principe de proportionnalité de supprimer les concours à des opérations régulièrement réalisées même en cas de retards objectivement motivés, et le fait que le principe de sécurité juridique exigerait que lors de la fixation d'un délai qui a une incidence sur l'existence d'un droit les conséquences pour les intéressés en soient expressément et clairement énoncées par la règle de droit (arrêt du 15. 7. 1970, affaire 41/69, Recueil 1970, p. 661). Les requérants rappellent au surplus que leur confiance dans l'exactitude de cette interprétation a encore été renforcée par la demande d'information de la Commission du 9 mai 1980, et par l'acceptation de négociations au cours du deuxième semestre de l'année 1980. Les requérants relèvent également ce qu'ils considèrent être une contradiction dans l'argumentation de la Commission, en ce qu'elle considère le délai de 18 mois comme un délai de prescription absolue, tout en affirmant qu'elle bénéficie d'une marge d'action qui lui permettrait d'avoir la flexibilité nécessaire pour accepter encore des demandes dans les cas motivés. En ce qui concerne l'argument de la Commission selon lequel cette flexibilité exige une connaissance des motifs du retard avant l'expiration du délai, ils soulignent que la Commission a eu connaissance des difficultés qu'ils rencontraient avant l'automne 1980, puisqu'elles proviennent essentiellement de l'exigence d'une comptabilité séparée pour toutes les personnes bénéficiant du concours du Fonds, et que les requérants auraient plusieurs fois proposé à la Commission une combinaison de résultats budgétaires et de statistiques officielles comme preuves appropriées, que la question du relevé séparé pour chaque bénéficiaire a fait l'objet de discussions auprès du Bundesanstalt, du 5 au 7 avril 1976, et, enfin, que la question d'apurement des comptes a été évoquée avec le directeur responsable du Fonds social, le 2 février 1977, à Nuremberg. Au surplus, selon les requérants, il ne pourrait y avoir aucune différence, du point de vue juridique, selon que les motifs du retard sont communiqués avant ou après l'expiration du délai. Le seul point déterminant serait de savoir si le retard est justifié ou non.

De toute manière, et quelle que soit la manière dont il fallait concevoir le délai de prescription (délai de prescription laissant une marge d'appréciation à la Commission ou délai de prescription rigoureux), les requérants considèrent que ce délai est illégal. Pour eux, le premier type de délai irait à l'encontre de la sécurité juridique qui exige qu'un délai soit fixé à l'avance par le législateur communautaire. Il se réfère à ce propos à l'arrêt déjà cité dans l'affaire 41/69. Un délai de prescription absolue serait tout aussi illégal, il violerait le principe de proportionnalité, serait trop court ainsi que l'aurait démontré la circonstance que presqu'aucun des États membres n'a été en mesure de le respecter, violerait le principe de la protection de la confiance légitime puisque les requérants, à défaut de toute communication en sens contraire, pouvaient estimer que ce délai constituait un délai d'ordre, et enfin aurait été arrêté par une institution non compétente pour ce faire.

Dans sa duplique, la Commission souligne que le large pouvoir administratif qui lui est conféré en vertu de l'article 13 du règlement no 2396/71 du Conseil doit être apprécié au regard des principaux objectifs du Fonds social au moins autant que d'après la lettre du texte d'habilitation. Certes, cette disposition n'autoriserait pas la Commission à adopter toutes mesures lui paraissant adéquates ou nécessaires pour compléter le régime en vigueur, mais limiterait son rôle à la fixation des règles nécessaires pour la gestion du Fonds. La fixation des délais de forclusion et de prescription serait précisément nécessaire à la bonne gestion du Fonds ainsi que l'aurait d'ailleurs reconnu la Cour dans son arrêt du 30 novembre 1972 (affaire 32/72), Recueil 1972, p. 1181) ainsi que dans son arrêt du 16 décembre 1976 (affaire 45/76, Recueil 1976, p. 2043).

En ce qui concerne la comparaison avec l'article 4, paragraphe 3, du règlement no 2894/77 du Conseil, la Commission fait valoir que les deux cas ne sont pas comparables. Dans l'article 4, paragraphe 3, du règlement no 2894/77, c'est la totalité du concours qui peut être affectée, alors que, dans la disposition attaquée par les requérants, seul est visé le solde du concours prévu. Ce qui serait déterminant, ce serait la nature juridique des délais de procédure qui n'auraient aucun rapport avec l'appréciation du droit matériel.

Quant à la nécessité et l'opportunité pour assurer la régularité de la gestion du Fonds social du délai contesté, la Commission maintient que la situation s'est radicalement améliorée à la suite de la modification du système de gestion dont l'introduction du délai de 18 mois constituerait un des rouages essentiels. Le succès des mesures adoptées apparaîtrait de ce qu'en 1980 le volume des paiements complémentaires et des paiements finals a été de 250 millions d'UC contre 152 millions l'année précédente et que, dans le même intervalle, le montant des annulations de concours est passé de 9,3 à 158 millions d'UC. En ce qui concerne la durée du délai fixé par la Commission, celle-ci fait remarquer que, du 1er août 1980 au 31 mai 1981, elle a pu effectuer dans les délais prévus 511 paiements finals dont 36 concernaient des demandes de soldes de paiements allemandes et qu'elle n'a eu à constater que deux dépassements de délai par d'autres États membres en septembre 1981 et un seul en octobre d'ailleurs très léger. Il en ressortirait que la stricte application du délai par la Commission a eu pour effet de contraindre les administrations des États membres à s'adapter à cette procédure. La Commission ne considère pas que cette amélioration soit due au niveau actuel des taux d'intérêt, car il serait contraire aux données de l'expérience de croire que les grandes administrations sont avant tout guidées dans leurs actions par des principes économiques. Encore aujourd'hui d'ailleurs, un assez grand nombre d'avances n'auraient pas été réclamées en dépit de la pression exercée par les taux d'intérêt. Au demeurant, la Commission fait remarquer que les niveaux des taux d'intérêt pourraient tout aussi bien inciter à conserver les sommes reçues en excédent aussi longtemps que possible.

En ce qui concerne l'interprétation du délai fixé par l'article 4 de sa décision 78/706, la Commission, après avoir souligné que le dépassement d'un délai n'indique rien quant à la conception juridique des États membres le dépassant et que, de toute manière, lorsqu'il s'agit d'interpréter une disposition du droit communautaire, l'opinion des États membres n'a aucune valeur particulière, maintient qu'un effet de forclusion, que cinq États membres auraient d'ailleurs accepté et tous interprété comme tel en tout cas depuis octobre 1980, peut être déduit du contexte des dispositions relatives au délai et de la description de la fonction de ces dispositions dans le cadre du système de gestion du Fonds. Elle renvoie à cet effet à l'arrêt de la Cour du 30 novembre 1972 (affaire 32/72, Recueil 1972, p. 1181).

Certes, la fixation du délai litigieux en vue de l'exécution des paiements du solde n'aurait certainement pas pour but de désavantager les États membres particulièrement scrupuleux dans la surveillance des opérations, mais la Commission considère qu'escompter qu'un délai institué dans le cadre d'un régime général de gestion pourrait rester sans suite juridique ainsi que l'aurait fait les requérants ne serait pas, compte tenu de l'expérience des États membres en la matière, un comportement digne de protection.

En ce qui concerne le reproche qui lui est fait par les requérants de revendiquer une marge d'appréciation qui lui permettrait d'accorder à sa discrétion, dans des cas particuliers, des dérogations au délai litigieux, la Commission rappelle qu'elle s'est seulement déclarée disposée, à l'égard de la jurisprudence de la Cour, à prendre en considération les cas de force majeure ou autres circonstances imperatives.

Enfin, en ce qui concerne l'argument tiré du caractère pesant du système actuel de gestion, la Commission fait valoir qu'il n'y a pas lieu d'apprécier en l'espèce si ce système est excessivement pesant et ne pourrait pas être remplacé par un système plus simple. Les mesures actuelles auraient été arrêtées après consultation des experts des États membres et la Commission s'efforcerait de se conformer d'une manière aussi stricte que possible aux dispositions en vigueur. En ce qui concerne plus particulièrement le recensement individuel des opérations, celui-ci serait nécessaire afin de s'assurer qu'une opération bénéficiant d'un concours réponde bien aux caractéristiques des opérations soutenues par le Fonds social.

###### b) Quant à la demande subsidiaire

Les moyens invoqués à l'appui de la demande subsidiaire étant identiques aux moyens invoqués à l'appui de la demande principale, il suffit de renvoyer aux considérations développées ci-dessus.

##### B — En ce qui concerne le deuxième chef du recours

###### 1. Sur la recevabilité

Selon le requérant, par sa lettre du 16 décembre 1980, l'administration du Fonds a arrêté une série de dispositions qui dépassent considérablement le cadre de l'article 4 de la décision 78/706 de la Commission et qui sont manifestement destinées à réglementer dans leur ensemble et de façon exhaustive les conséquences de la non-observation de ce délai. Il en conclut que cette lettre est destinée à établir une réglementation obligatoire du comportement des États membres, réglementation qui constituerait un acte de la Commission au sens de l'article 173 du traité et qui, bien que n'ayant pas été adopté sous les formes prévues à l'article 189 du traité, est susceptible de recours.

La Commission soutient quant à elle que la lettre circulaire émise par le directeur compétent pour l'administration du Fonds social le 16 décembre 1980 ne saurait être considérée comme un acte normatif. Cette lettre a été précédée par deux autres lettres en date du 27 avril 1979 et du 29 février 1980 de contenu identique concernant le délai de 18 mois instauré par la décision 78/706 de la Commission. Ces lettres constitueraient tout au plus des annonces de comportement qui engageraient leur auteur mais qui ne produiraient pas d'effet juridique direct pour les États membres auxquels elles sont destinées. Elles feraient connaître la manière dont la Commission interprète les dispositions existantes.

Plus particulièrement, la lettre du 16 décembre 1980 serait apparue nécessaire pour faire comprendre les effets de l'expiration du délai dans leurs implications administratives. Des circulaires de ce genre seraient connues des administrations de tous les États membres et aucun ne les considérerait comme pouvant être attaquées. Seules seraient susceptibles d'être attaquées les décisions individuelles arrêtées ultérieurement.

Dans sa réplique, le requérant fait valoir que la lettre circulaire décrit différentes phases de la procédure administrative d'une façon qui implique qu'elle escompte et qu'elle exige en même temps implicitement que les États membres adoptent un comportement correspondant. La circulaire contiendrait donc les réglementations qu'on ne saurait pas déduire des textes existants, et qui en conséquence mettraient les États membres devant une situation nouvelle en ce qui concerne la procédure administrative. Le requérant en conclut que, en raison de la contrainte de fait des États membres à se conformer à ces nouvelles réglementations, c'est déjà la circulaire qui leur fait directement grief et non pas seulement les décisions individuelles ultérieures. Le requérant aurait donc un intérêt justifié à agir en annulation contre cette lettre circulaire.

Dans sa duplique, la Commission main-. tient que la circulaire attaquée ne contient pas de nouvelles réglementations pouvant être attaquées mais seulement l'interprétation des dispositions en vigueur.

###### 2. Quant au fond

Le requérant établit une distinction entre les différents problèmes traités dans la lettre circulaire:

En ce qui concerne le délai de prescription absolu fixé au premier alinéa de la lettre, il renvoie aux considérations développées dans le cadre de son premier chef de demande.

En ce qui concerne la réglementation sur les acomptes déjà versés, il la considère comme appliquant un traitement discriminatoire en ce que, malgré l'inobservation des délais, tous les acomptes pourraient être conservés s'ils ont déjà été régularisés dans le cadre du paiement complémentaire ou s'ils peuvent encore faire l'objet d'un apurement de compte sur base de documents justificatifs à présenter et que, de ce fait, selon les requérants, la perte de concours du Fonds en cas d'inobservation des délais dépendrait des acomptes versés. L'auteur d'une demande de paiement qui ne respecte pas les délais et qui a obtenu des acomptes plus importants serait ainsi mieux traité que l'auteur d'une demande qui a obtenu des acomptes moins importants parce qu'il a limité ses demandes à des montants réalistes. Le requérant en conclut que la réglementation constitue un détournement de pouvoir et qu'elle n'est pas non plus compatible avec l'esprit et l'objectif de la réglementation sur le Fonds social puisqu'elle incite les auteurs de demandes d'intervention à gonfler leurs demandes.

Il y aurait également détournement de pouvoir en ce que l'administration du Fonds serait disposée à reconnaître des versements d'acompte même lorsqu'aucune demande de paiement du solde n'a été introduite, ce qui aboutirait à traiter plus sévèrement l'auteur d'une demande qui a certes laissé expirer le délai de 18 mois mais qui a régulièrement fait la comptabilité et présenté des pièces justificatives pour sa demande de paiement, mais qui a renoncé à des acomptes, que celui qui a demandé des acomptes et n'a introduit aucune demande de paiement.

L'annulation de l'engagement des dépenses, lorsque la demande de versement des soldes n'est pas présentée dans le délai fixé, serait contraire à l'article 8 du règlement no 2396/71, et elle ne serait pas couverte par le règlement financier que le Conseil a arrêté sur base de cette disposition.

Le dernier alinéa de la lettre concerne la rectification de demandes introduites dans les délais fixés et prévoit que cette rectification est impossible de la part du responsable de l'opération, alors que la Commission se réserve le droit de réclamer un excédent éventuellement payé sans être obligée de respecter un quelconque délai. Antérieurement, il était possible pour les responsables des actions de rectifier les demandes de paiement, et cette possibilité aurait été fréquemment utilisée, parce que le délai fixé n'était aucunement adapté dans de nombreux cas. Cette nouvelle réglementation serait contraire à la matière réglementée et entachée d'un détournement de pouvoir en ce qu'elle exclurait toute prise en considération d'une structure particulière d'une opération et des difficultés objectives qui peuvent être liées à l'apurement des comptes dans un cas particulier. Elle aboutirait à ce que les auteurs de demandes, qui opèrent une vérification particulièrement approfondie ou qui rencontrent des difficultés particulières en raison de la structure spéciale des opérations nationales, soient défavorisés sans motifs objectivement fondés par rapport à d'autres qui, en raison de circonstances particulièrement favorables, ou en raison du manque de minutie, présentent les demandes de paiement de soldes en temps utile.

Le requérant fait enfin valoir une violation de l'obligation de motivation.

Dans son mémoire en défense, la Commission se contente de souligner que même à supposer qu'ainsi que le suppose le requérant, la circulaire attaquée soit source de comportement abusif d'États membres demandeurs, il n'y aurait là même au cas où la circulaire serait attaquable aucun motif d'annulation.

Dans ses observations, le gouvernement irlandais souligne tout d'abord que la procédure entamée par les requérants contre la Commission des Communautés européennes soulève des questions de principe identiques à celles qui se sont présentées, eu égard à une demande irlandaise adressée au Fonds social européen et portant sur la somme de 702905,75 £ représentant le solde de crédit d'intervention dû pour quatre programmes du Fonds social. Le gouvernement irlandais adhère aux arguments et moyens présentés par les requérants à l'appui de leurs conclusions qu'il fait siennes.

Selon lui, en reconnaissant que les projets allemands pouvaient bénéficier de l'intervention du Fonds social européen, la Commission se serait engagée à respecter une obligation contractuelle de verser les montants requis aux demandeurs ayant mené les opérations à terme avec succès. Même si l'on devait considérer que l'approbation des projets en cause par la Commission n'aboutissait pas à créer une obligation contractuelle à la charge de la Communauté, la partie intervenante considère qu'une obligation de type non-contractuelle d'effectuer les paiements serait née en vertu de l'approbation de la Commission et du contenu des règlements pertinents.

Quant au délai de 18 mois fixé par la Commission, le gouvernement irlandais considère qu'il ne devrait pas être appliqué. Il invoque à cette fin les moyens d'incompétence, de violation des buts et objectifs du Fonds social, de violation de la confiance légitime et du principe de proportionnalité déjà évoqués par les requérants. Au surplus, il fait valoir que la Commission, en prétendant fixer un délai pour le dépôt des demandes en versement de soldes, légifère de façon rétroactive. Les demandes irlandaises et l'une des demandes allemandes concerneraient en effet des projets achevés avant la prétendue modification législative qui découlerait de la décision 78/706 de la Commission. En légiférant ainsi de façon rétroactive, la Commission omettrait de respecter un principe fondamental de droit, commun aux ordres juridiques des États membres. A ce propos, le gouvernement irlandais renvoie aux conclusions de l'avocat général Mayras dans l'affaire 158/78 (Recueil 1979, p. 1103) et aux conclusions de l'avocat général Reischl dans l'affaire 53/75 (Recueil 1975, p. 1658 et 1659).

#### V — Procédure orale

Les requérants représentés par Me Sedemund, le gouvernement irlandais représenté par M. E. P. Fitzsimons, Senior Counsel, et la Commission représentée par M. M. Hilf, membre de son service juridique ont été entendus en leurs plaidoiries à l'audience du 26 février 1982.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 16 mars 1982.

### En droit

1. Par requête déposée au greffe de la Cour, le 20 février 1981, le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne et le Bundesanstalt für Arbeit ont introduit un recours tendant au premier chef, à titre principal, à la condamnation de la Commission au versement de la somme de 16928855,52 DM due au titre de la décision de la Commission, du 23 décembre 1977, agréant quatre concours du Fonds social à des actions menées par le Bundesanstalt für Arbeit et, à titre subsidiaire, à l'annulation, en vertu de l'article 173, alinéa 1, du traité CEE, d'une décision de la Commission, du 10 décembre 1980, refusant le versement de cette somme.

2. Le second chef de recours, introduit par le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne en vertu de l'article 173, alinéa 1, du traité CEE, vise, lui, à l'annulation de la communication de la Commission, en date du 16 décembre 1980, portant sur l'application de l'article 4 de la décision 78/706 de la Commission, du 27 juillet 1978, concernant certaines modalités administratives du fonctionnement du Fonds social européen (JO L 238, p. 20).

3. Par ce recours, les requérants contestent en substance le refus de la Commission de donner suite à des demandes de versement des soldes de concours agréés du Fonds social motif pris de ce que ces demandes ont été présentées en dehors du délai de 18 mois prévu à l'article 4, paragraphe 1, de la décision 78/706 de la Commission.

#### I — Quant au premier chef de recours

##### 1. Quant à la demande en paiement

4. Les requérants soutiennent que, dans une situation telle que la leur, où une aide leur a été accordée par une décision de la Commission, le non-paiement par celle-ci de cette aide leur donne le droit d'introduire une demande en paiement. Une telle demande serait la seule à leur offrir la protection juridique effective qui leur serait garantie par l'article 164 du traité. Le rejet de cette demande aurait d'ailleurs, selon les requérants, pour effet d'assurer aux demandes en paiement fondées sur un acte unilatéral pris par la Commission en faveur du requérant un traitement différent de celui réservé aux demandes du même type ayant un fondement contractuel ou délictuel qui seraient elles admissibles dans le cadre de l'article 215 du traité. Une telle différence de traitement ne serait pas justifiée dès lors qu'il s'agirait d'assurer le paiement des sommes dues par la Communauté.

5. Selon la Commission, une demande en paiement telle que celle introduite par les requérants est étrangère au système de recours du traité et donc irrecevable. Cela d'autant que les requérants ne se trouveraient pas démunis de toute protection juridique effective, celle-ci étant garantie à suffisance par la possibilité qui leur serait offerte d'introduire selon la procédure de l'article 175 du traité, un recours en carence à l'encontre de la Commission.

6. Il est exact que, dans la matière considérée, le traité ne prévoit pas que le justiciable à l'égard duquel une institution s'est unilatéralement engagée financièrement ait le droit d'introduire devant la Cour une demande en paiement à l'encontre de cette institution. Cela ne signifie pas pour autant que le justiciable soit sans recours lorsque cette institution refuse de tenir ses engagements. En effet, dans la mesure où l'institution, par un refus de paiement, revient sur un engagement antérieur ou nie l'existence d'un tel engagement, elle pose un acte qui, au vu de ses effets juridiques, est susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation au sens de l'article 173 du traité. Si ce recours aboutit à l'annulation du refus de paiement, le requérant se verra confirmé dans son droit et il appartiendra à l'institution en cause, aux termes de l'article 176 du traité, d'assurer l'exécution du paiement illégalement refusé. Si, par ailleurs, l'institution laisse une demande en paiement sans réponse, un même résultat peut être obtenu par le moyen de l'article 175.

7. Il en résulte que si le traité CEE ne prévoit pas un recours du genre de celui introduit par les requérants, on ne saurait y voir une lacune qu'il conviendrait de combler afin d'assurer au justiciable une protection effective de ses droits. La demande en paiement formée par les requérants doit dès lors être déclarée irrecevable.

##### 2. Quant à la demande subsidiaire en annulation de la lettre de la Commission du 10 décembre 1980 refusant les versements demandés

###### a) Sur la recevabilité

8. Pour les motifs déjà indiqués dans le cadre de l'examen de la demande principale, un refus de paiement est un acte susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation en vertu de l'article 173 du traité. La Commission soutient cependant que cette partie du recours est également irrecevable car dirigée contre une lettre, en l'espèce celle du 10 décembre 1980, qui ne ferait que confirmer une décision arrêtée définitivement et communiquée aux requérants en juillet 1980.

9. La Commission fait ainsi référence aux lettres que le directeur général de la direction générale de l'emploi et des affaires sociales a adressées au ministère fédéral du travail les 11 et 15 juillet 1980 et dans lesquelles il était dit qu'il ne serait pas possible de faire droit aux demandes de versement, celles-ci n'ayant pas été présentées dans les délais prévus à l'article 4, paragraphe 1, de la décision 78/706 de la Commission.

10. Avant de déterminer la nature exacte des lettres de la Commission, de juillet et décembre 1980, il convient de replacer celles-ci dans leur contexte en rappelant la chronologie des événements qui se sont déroulés de juillet à décembre de cette année.

11. Par lettre du 4 août 1980, le ministère fédéral du travail répondit aux communications du 11 et 15 juillet 1980, précitées, en contestant, tant sur le plan juridique que sur celui des faits, la position de la Commission et en demandant de pouvoir expliquer son point de vue. Cette demande fut formellement acceptée par la Commission dans sa lettre du 5 septembre 1980 et un entretien entre le directeur responsable de la gestion du Fonds social et un fonctionnaire allemand eut lieu le 29 septembre 1980, le directeur de la Commission s'engageant à réexaminer le point de vue des autorités fédérales et à en référer au vice-président de la Commission. Le point de vue des autorités fédérales fut encore exposé dans deux lettres, l'une du 6 octobre 1980 en provenance du secrétaire d'État auprès du ministère fédéral du travail et des affaires sociales et l'autre, en date du 4 décembre 1980, écrite par le président du Bundesanstalt für Arbeit, toutes deux étant directement adressées au vice-président de la Commission. Aux termes de cet échange de vues, le vice-président de la Commission avisa le ministère fédéral du travail et des affaires sociales, par une lettre du 10 décembre 1980, objet du présent recours, qu'il ne voyait aucune possibilité d'enjoindre à la direction responsable du Fonds social de rapporter sa décision de juillet 1980, le délai fixé par l'article 4 de la décision 78/706 ayant été dépassé.

12. Il apparaît, des circonstances ci-dessus décrites, que ce n'est que par la lettre du 10 décembre 1980 que la Commission a déterminé de façon non équivoque et définitive son attitude à l'égard de la demande de paiement dont elle avait été saisie. Cette lettre doit en conséquence être considérée non comme la confirmation d'un acte antérieur mais comme l'acte par lequel la Commission a fait connaître, dans une forme qui permet d'en identifier la nature, sa décision définitive concernant les paiements demandés. Le recours en annulation introduit dans les délais légaux à l'encontre de cette lettre est donc recevable.

###### b) Sur le fond

13. Les requérants contestent que l'article 4 de la décision 78/706 de la Commission puisse être interprété comme instituant un délai de forclusion. Ils soutiennent en outre que si tel devait être le cas, la Commission aurait excédé la compétence d'exécution qui lui est reconnue par l'article 124 du traité et par l'article 13 du règlement n o 2396/71 du Conseil, du 8 novembre 1971 (JO L 249, p. 54), en attachant un tel effet juridique au délai qu'elle instituait, pareille compétence appartenant exclusivement au Conseil en vertu de l'article 127 du traité.

14. Les pouvoirs de la Commission, en matière de fixation de délais et de sanctions attachées à leur non-respect, doivent être appréciés au vu des compétences dévolues au Conseil et à la Commission par le traité et par les dispositions prises pour son application ainsi que des exigences d'une bonne administration.

15. En ce qui concerne le Fonds social européen, l'article 124 du traité prévoit expressément que l'administration du Fonds incombe à la Commission. Compte tenu de cette disposition, le Conseil a expressément prévu à l'article 11 du règlement n o 2396/71 du 8 novembre 1971, portant application de la décision du Conseil du 1 er février 1971 concernant la réforme du Fonds social européen (JO L 249, p. 54), qu'il appartient à la Commission de veiller au contrôle de l'emploi des fonds attribués par le Fonds social. Le Conseil a également prévu à l'article 13 de ce règlement que la Commission est chargée de prendre les mesures nécessaires à l'exécution des règles établies par ce règlement. Le devoir de gestion et de contrôle dont se voit ainsi chargée la Commission et les exigences d'une saine administration des finances de la Communauté impliquent nécessairement que l'apurement des comptes du Fonds social doit avoir lieu dans des délais raisonnables et que la Commission a le pouvoir de les fixer, en attachant à ces délais les sanctions qui en garantiront le respect. Au vu de l'importance de ces délais pour une bonne gestion du Fonds social, l'on ne saurait exclure que les sanctions prévues aillent jusqu'à la déchéance du droit à paiement par la fixation d'un délai de forclusion.

16. Le principe de sécurité juridique exige, cependant, qu'une disposition fixant un délai de forclusion, tout spécialement lorsqu'elle peut aboutir à priver un État membre du versement d'une aide financière dont la demande avait été agréée et sur base de laquelle il a déjà exposé des dépenses considérables, soit fixée de manière claire et précise afin que les États membres puissent apprécier en toute connaissance de cause l'importance qu'il y a pour eux à respecter ce délai. Ni les termes de l'article 4, alinéa 1, de la décision 78/706 de la Commission, ni le contexte dans lequel cette disposition s'insère ne justifient que l'on interprète ce délai comme un délai de forclusion.

17. A cet égard, il faut remarquer qu'aucune précision n'est fournie, ni dans la disposition litigieuse ni dans le considérant de la décision relatif à cette disposition, sur l'existence et la nature de sanctions qui seraient attachées au dépassement du délai. Cette absence de précision, quant aux conséquences du dépassement du délai de l'article 4, contraste avec la mention expresse et précise à l'article 2 de la même décision des. effets attachés à un autre délai notamment en matière de demande de concours dont le dépassement a pour conséquence que «la demande de concours est réputée retirée». Ce contraste entre la précision de l'article 2 et l'imprécision de l'article 4 est d'autant plus significatif que le délai de forclusion de l'article 2 a des conséquences bien moins sérieuses pour les États membres puisqu'il aboutit simplement à considérer la demande d'agrément comme non avenue à un moment où, par hypothèse, l'État membre concerné n'a encore exposé aucune dépense.

18. Il en résulte que l'on ne saurait interpréter l'article 4 de la décision 78/706 de la Commission comme fixant un délai dont le non-respect entraînerait la perte pour l'État concerné du droit au versement du solde des concours agréés. La décision de la Commission, du 10 décembre 1980, refusant les versements de concours du Fonds social pour un montant de 16928855,52 DM doit donc être annulée dans la mesure où elle est fondée sur le fait que les demandes ont été introduites après l'expiration du délai fixé à l'article 4 de la décision 78/706 de la Commission.

#### II — Quant au chef de recours visant à l'annulation de la communication du 16 décembre 1980

19. Par ce chef de recours, le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne vise en réalité à obtenir indirectement l'annulation par la Cour de l'article 4 de la décision 78/706 de la Commission qui fixerait un délai de forclusion. Comme il est apparu à l'occasion de l'examen du recours en annulation dirigé contre la lettre du 10 décembre 1980 que cette disposition ne comportait pas un délai de forclusion, le présent chef de recours est devenu sans objet et il n'y a donc pas lieu de statuer sur celui-ci.

##### Sur les dépens

20. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Ni les parties requérantes, ni la partie intervenante n'ayant conclu en ce sens, il convient de compenser les dépens.

### Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

1) La décision de la Commission, du 10 décembre 1980, refusant le versement à la république fédérale d'Allemagne de soldes de concours du Fonds social pour un montant de 16928855,52 DM est annulée.

2) Le recours est rejeté pour le surplus.

3) Chaque partie supportera ses propres dépens.

Cour de justice de l'Union européenne · texte remis en page

## Textes cités

16

traité CEE art. 173 9 occurrences

traité CEE art. 215 7 occurrences

règlement 2396/71 art. 13 5 occurrences

traité CEE art. 127 4 occurrences

règlement 2894/77 art. 4 4 occurrences

traité CEE art. 164 3 occurrences

traité CEE art. 175 3 occurrences

règlement 858/72 art. 4 3 occurrences

traité CEE art. 124 2 occurrences

traité CEE art. 155 1 occurrence

traité CEE art. 176 1 occurrence

traité CEE art. 178 1 occurrence

règlement 2396/71 art. 11 1 occurrence

règlement 2396/71 art. 8 1 occurrence

règlement 2893/77 art. 7 1 occurrence

règlement 2893/77 art. 8 1 occurrence

## Jurisprudence

1

### Union européenne

1

Conclusions de l'avocat général C-213/19 09.09.2021

#### [Droits de douane](https://juriel.be/fr/jurisprudence-union/c-213-19-conclusions)

## Doctrine

1

Koncewicz, Tomasz Tadeusz: W poszukiwaniu początku kreatywnej jurysprudencji Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Kilka retrospektywnych refleksji, Palestra: Pismo Adwokatury Polskiej 2006 Vol.3-4 p. 197-199