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title: "CJUE, 251/78, Firma Denkavit Futtermittel GmbH, arrêt du 8 novembre 1979 · Traité CEE art. 36 et art. 30"
description: "Arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 8 novembre 1979, 251/78, Firma Denkavit Futtermittel GmbH : traité CEE art. 36 et art. 30."
url: "https://juriel.be/fr/jurisprudence-union/c-251-78-arret"
lang: "fr"
nl: "https://juriel.be/nl/rechtspraak-unie/c-251-78-arrest"
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# Arrêt de la Cour du 8 novembre 1979, 251/78, Firma Denkavit Futtermittel GmbH · Traité CEE art. 36 et art. 30

**Juridiction**

Cour de justice des Communautés européennes

**Formation**

Assemblée plénière

**Affaire**

251/78

**ECLI**

ECLI:EU:C:1979:252

**Date**

8 novembre 1979

## L'affaire

**Procédure**

Renvoi préjudiciel

**Juridiction de renvoi**

Verwaltungsgericht Münster (Allemagne) décision du 13 septembre 1978 6 K 509/77

**Affaire introduite le**

10 novembre 1978

**Avocat général**

Warner

**Observations**

Commission

**Décision nationale après l'arrêt**

Verwaltungsgericht Münster décision du 2 avril 1980 6 K 509/77

## Sur le document

**Collection**

Jurisprudence européenne, autres matières

**Langue du texte**

français

**Langue de procédure**

allemand

**Recueil**

Rec. 1979, p. 3369

**Plus d'informations**

**Juge rapporteur**

Mertens de Wilmars

**Répertoire de la Cour**

- [Communauté européenne (CEE/CE)](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B)

  - [Libre circulation des marchandises](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-02%2C578-4.02)

    - [Interdiction des droits de douane et des taxes d'effet équivalent entre États membres](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-02.01) [Taxes d'effet équivalent](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-02.01.02) [Cas d'application](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-02.01.02.02) 19 décisions
    - [Interdiction des restrictions quantitatives et des mesures d'effet équivalent entre États membres](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-02.02)

      - [Dérogations](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-02.02.03) [Protection de la santé publique, préservation des végétaux](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-02.02.03.02) 13 décisions
      - [Mesures d'effet équivalent](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-02.02.02) [Contrôles sanitaires et phytosanitaires](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-02.02.02.02) 2 décisions
  - [Rapprochement des législations](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-11%2C578-4.11) [Sécurité alimentaire](https://juriel.be/fr/recherche?repertoire=577-B-11.18%2C578-4.11.18) 27 décisions

## Texte

89 paragraphes

### ARRÊT

### En fait

Le jugement de renvoi et les observations écrites présentées en vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice CEE peuvent être résumés comme suit:

#### I — Faits et procédure

1. Dans le litige au principal, porté devant le Verwaltungsgericht de Munster, la firme Denkavit Futtermittel de Warendorf, requérante au principal, met en cause la compatibilité avec le droit communautaire, et en particulier avec les articles 9, 30 et 36 du traité CEE, de certaines dispositions de la réglementation édictée, notamment dans le cadre de la lutte contre la salmonellose, par le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie en matière de contrôles sanitaires sur les importations d'aliments pour animaux contenant des produits d'origine animale, et de mesures édictées en exécution de cette réglementation.

2. En république fédérale d'Allemagne, l'organisation de la police sanitaire relative aux aliments pour animaux, fondée sur la Viehseuchengesetz de 1909, est réglée par deux régimes différents, l'un traitant des aliments produits en république fédérale d'Allemagne et l'autre des aliments importés. Jusqu'à une date toute récente, cette matière était de la compétence des Länder.

3.

*Pour les aliments produits en république fédérale d'Allemagne*, le décret (Verordnung) du 24 novembre 1964 du Land en question, portant application de la loi de police sanitaire (Viehseuchenverordnung zur Ausführung des Viehseuchengesetzes, Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen, Ausgabe A du 17 décembre 1964), dispose en son paragraphe 49:

> «La création et le fonctionnement des installations destinées à la fabrication industrielle, au mélange et autres opérations de transformation d'aliments d'origine animale pour animaux sont soumis au contrôle du vétérinaire officiel; celui-ci est également habilité à prélever des échantillons à des fins d'analyse bactériologique».

Cette réglementation a été remplacée avec effet au 5 août 1977 par une réglementation fédérale, à savoir le décret (Verordnung) du 28 juillet 1977 relatif au traitement industriel des aliments pour animaux contenant des produits d'origine animale (Verordnung über die Behandlung von Futtermitteln tierischer Herkunft bei gewerbsmäßiger Herstellung — en résumé: *Futtermittelhehandlungs-Verordnung* — BGBl. 1977, I, p. 1457).

Selon le paragraphe 2 de ce décret, ces aliments pour animaux doivent être soumis à un traitement permettant d'éliminer les germes de maladies contagieuses. Cette disposition ne s'applique pas lorsque les produits préfinaux ont déjà subi un traitement analogue. En outre, en vertu de l'article 2, paragraphe 2, des dérogations peuvent être accordées sous certaines réserves lorsque, d'une manière générale ou dans un cas particulier, il n'y a pas de danger de contagion, tandis qu'en vertu du paragraphe 7 «les installations de production industrielle d'aliments contenant des produits d'origine animale sont contrôlées par le vétérinaire mandaté».

4.

*En ce qui concerne les aliments pour animaux importés*, le contrôle sanitaire était réglé dans le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie par le décret (Verordnung) du 18 septembre 1957 relatif aux mesures de police sanitaire applicables lors de l'importation et du transit d'aliments pour animaux contenant des produits d'origine animale provenant de l'étranger (Viehseuchenverordnung über die Einfuhr und Durchfuhr von Futtermitteln tierischer Herkunft aus dem Ausland, ci-après: *Viehseuchenverordnung*; Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen, 1957, Ausgabe A, p. 247). Ce contrôle vise en ordre principal la présence de salmonellas dans les aliments pour animaux.

Les paragraphes 1, 2 et 9 de cette Viehseuchenverordnung se lisent comme suit:

> Paragraphe 1
>
> «Les aliments pour animaux contenant des produits d'origine animale (paragraphe 3) ne peuvent être importés dans le territoire douanier que sur présentation à l'importation d'un certificat des autorités compétentes du pays d'exportation, d'où il ressort que la marchandise a subi, lors du séchage ou au terme de celui-ci, un traitement de chauffage qui a éliminé la présence éventuelle de salmonellas.
>
> Paragraphe 2
>
> 1) Les aliments pour animaux sont soumis à l'importation à un contrôle officiel effectué par des experts vétérinaires dans un institut de contrôle vétérinaire officiel. Ils peuvent seulement être importés lorsqu'il a été constaté par une analyse bactériologique que la marchandise est exempte de salmonellas.
>
> Des échantillons seront prélevés à des fins de contrôle, selon que le lot se compose
>
> —de 1 à 100 sacs, dans 5 % de ceux-ci,
>
> —de 101 à 500 sacs, dans 3 % de ceux-ci,
>
> —de plus de 500 sacs, dans 2 % de ceux-ci.
>
> 2) Lorsque le contrôle prévu par l'alinéa 1 révèle la présence de salmonellas, les aliments pour animaux ne pourront être importés qu'après avoir été soumis à un traitement de chauffage exécuté sous le contrôle des autorités officielles et permettant d'éliminer les salmonellas.
>
> Paragraphe 9
>
> Nous nous réservons d'accorder des dérogations aux prescriptions du présent décret, lorsqu'il n'y a pas lieu de craindre que l'importation et le transit des marchandises citées à l'article 3 soient une source d'introduction ou de propagation de germes d'épizooties.»

La réglementation en question a été abrogée et remplacée avec effet au 1 er avril 1979 par une réglementation fédérale: le décret (Verordnung) relatif à l'importation et au transit des aliments pour animaux contenant des produits d'origine animale et des os (Verordnung über die Einfuhr und Durchfuhr von Futtermitteln tierischer Herkunft und von Knochenmaterial, ci-après *Einfuhrverordnung:* BGBl, 1978 I, p. 1375).

Le litige au principal concerne cependant uniquement la réglementation du Land en matière d'importation des aliments pour animaux telle qu'elle était en vigueur jusqu'au 1 er avril 1979.

5.

En raison des inconvénients inhérents à ces contrôles, la requérante au principal avait, par lettre du 18 octobre 1976, demandé à bénéficier de la dérogation prévue à l'article 9 de la Viehseuchenverordnung, dérogation qui devait lui permettre d'importer, essentiellement des Pays-Bas et en provenance de la firme Denkavit Pays-Bas, les aliments en question sans l'attestation prévue au paragraphe 1 et sans contrôle à l'importation.

Par lettres du 5 novembre 1976 et 11 janvier 1977, le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et des forêts du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, défendeur au principal, a proposé d'accorder cette dérogation à condition que la requérante au principal indique:

1) la quantité d'aliments pour animaux qu'elle entendait importer au cours de la durée de validité de l'autorisation;

2) l'origine de la marchandise;

3) le bureau des douanes par lequel l'importation serait effectuée;

4) le lieu de destination de la marchandise;

5) le destinataire de la marchandise;

6) l'emballage de la marchandise;

et qu'elle produise, en outre, lors du dédouanement de la marchandise au bureau de douane frontalier, une attestation en langue allemande ou accompagnée d'une traduction allemande authentifiée, établie par le vétérinaire officiel compétent pour le lieu de production de l'aliment à base de lait pour animaux. Cette attestation doit certifier en plus:

1) que l'aliment ne contient, en dehors de produits laitiers sous forme de poudre et de graisse animale, aucun autre composant d'origine animale;

2) que les produits laitiers ont été fabriqués exclusivement à partir de lait pasteurisé;

3) que les graisses ont été chauffées au moins à 85 degrés Celsius, et

4) que tout le procédé de fabrication a été exécuté comme procédé complet.

6.

La requérante au principal, ayant fourni les indications requises, a, par lettre du 15 mars 1977, obtenu du ministre concerné l'autorisation d'importer pendant une durée de trois mois des quantités déterminées desdits aliments pour animaux, dans des sacs en plastique neufs et ceci via certains postes de douane désignés dans ladite autorisation. L'autorisation a toutefois été subordonnée à la condition que l'attestation soit présentée au bureau de douane frontalier. En même temps, le ministre concerné a obligé la requérante au principal à détruire les sacs en plastique vidés et, en application du barème général des taxes administratives du 9 janvier 1973 (Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung), il a perçu pour cette autorisation une taxe de 50 DM.

Considérant que la taxe perçue et que certaines des conditions et obligations auxquelles a été subordonné l'octroi de l'autorisation étaient incompatibles avec le traité CEE, la requérante au principal a formé auprès du Verwaltungsgericht de Munster un recours visant à faire constater l'illégalité de cette autorisation et contestant en même temps la conformité avec le droit communautaire des dispositions de la Viehseuchenverordnung de 1957. Estimant que l'interprétation du traité était nécessaire pour lui permettre de rendre son jugement, cette juridiction a, par ordonnance du 13 septembre 1978, enregistrée à la Cour le 10 novembre 1978, saisi la Cour de justice de la question suivante:

> «Les articles 9, 30 et 36 du traité CEE et les règlements CEE n o 804/68 (organisation commune des marchés dans le secteur du lait) et n o 2727/75 (organisation commune des marchés dans le secteur des céréales) peuvent-ils être interprétés en ce sens qu'ils interdisent
>
> soit de subordonner dans un État membre, par une réglementation (Rechtsnorm), l'importation d'aliments d'origine animale d'un autre État membre au regard de chaque lot à une attestation de l'autorité compétente du pays exportateur dont il résulte que les aliments pour animaux ont été soumis à un procédé d'élimination des salmonellas et, en outre, de n'autoriser l'importation que lorsque l'autorité nationale compétente du pays importateur a constaté par un examen bactériologique que la marchandise est exempte de salmonellas,
>
> soit de soumettre l'octroi de dérogations à cet égard à l'appréciation de l'autorité compétente (das Ermessen der zuständigen Behörde) et de lui donner ainsi la possibilité d'accorder ces dérogations, à la condition
>
> —que l'autorisation n'est accordée que temporairement, qu'elle peut être retirée à tout moment sans indemnisation pour des motifs d'administration vétérinaire, que, par ailleurs, conformément à la demande, elle n'est valable que pour une marchandise en quantité et d'une origine déterminées et seulement pour le transport franchissant certains postes de douane vers des destinataires déterminés;
>
> —qu'une attestation de l'administration des services vétérinaires du pays exportateur relative à la composition et aux procédés de traitement des aliments pour animaux à importer doit être présentée pour chaque lot en particulier;
>
> —que l'importation en sacs de plastique n'est autorisée que s'ils sont neufs et détruits d'une manière inoffensive après avoir été vidés;
>
> —qu'une taxe de cinq DM au moins et de cinquante DM au plus est perçue pour chaque autorisation,
>
> alors que, d'une part, une disposition de police sanitaire du pays importateur prescrit en général pour la production nationale le contrôle par les services vétérinaires des installations affectées à la production industrielle d'aliments pour animaux contenant des produis d'origine animale, alors que, d'autre part, une disposition comparable n'existe pas dans le pays exportateur, l'entreprise exportatrice étant cependant soumise à un contrôle officiel à tout le moins comparable à celui qui est pratiqué dans le pays importateur?»

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice CEE, des observations écrites ont été présentées par la requérante au principal, représentée à ces fins par son avocat, M e D. Ehle, par la partie défenderesse au principal, représentée à ces fins par le Dr Ebert, et par la Commission des Communautés européennes, représentée à ces fins par M. Manfred Beschel, membre de son service juridique, en qualité d'agent.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d'instruction préalable.

#### II — Observations au sens de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice CEE

##### A — Observations de la requérante au principal (Denkavit)

Selon la requérante au principal, les dispositions restrictives des paragraphes 1 et 2 de la Viehseuchenverordnung, ainsi que de l'exigence de l'autorisation dérogatoire dont il est question au paragraphe 9 de ce décret, seraient des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives interdites par l'article 30 et non justifiées par l'article 36 du traité CEE. En plus, la perception de la redevance accompagnant le contrôle violerait les articles 9, 12 et 13 du même traité.

###### Sur l'article 30 du traité

Les mesures restrictives, prévues par les paragraphes 1 et 2 de la Viehseuchenverordnung, constitueraient des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives au sens de l'article 30 du traité CEE parce qu'elles seraient aptes à entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire.

En ce qui concerne les procédures d'autorisation, la Cour aurait jugé dans l'arrêt du 15 décembre 1971 (affaires nos51-54/71, International Fruit Co, Recueil, p. 1107) qu'en dehors des exceptions prévues par le droit communautaire lui-même, les articles 30 et 34 du traité CEE faisaient obstacle à l'application d'une législation nationale qui maintient l'exigence, même purement formelle, de licences d'importation ou d'exportation ou de tout autre procédé similaire.

###### Sur l'article 36 du traité

Se basant sur l'arrêt de la Cour du 5 octobre 1977 (affaire no 5/77, Tedeschi, Recueil, p. 1555), la requérante au principal considère que, lorsque, en application de l'article 100 du traité CEE, des directives communautaires ont prévu l'harmonisation des mesures destinées à garantir la protection de la santé des animaux et des personnes et lorsqu'elles aménagent des procédures communautaires de contrôle, le recours à l'article 36 du traité CEE cesserait d'être justifié.

Bien qu'il n'existe pas de directive concernant spécifiquement les aliments composés pour animaux applicable à des produits d'origine animale (produits laitiers et graisses animales), la requérante au principal estime que le programme d'harmonisation, prévu dans la résolution du Conseil du 22 juillet 1974 relative aux domaines vétérinaire et phytosanitaire ainsi qu'à la nutrition animale (JO no C 92, p. 2), s'étendrait aux aspects bactériologiques sans qu'il ait été nécessaire de prévoir une réglementation spécifique allant au-delà des considérations développées dans cette résolution et dans les directives déjà adoptées. Dans ces conditions, il n'y aurait plus place pour une réglementation dérogatoire sur la base de l'article 36 CEE.

Pour le cas où la Cour de justice ne suivrait pas cette opinion, la requérante au principal soutient que l'article 36 du traité: a) ne justifie pas un double contrôle comme celui qui est prescrit par les paragraphes 1 et 2 de la Viehseuchenverordnung et b) ne saurait justifier l'exigence d'une autorisation, assortie de conditions et d'obligations.

###### ad a) En ce qui concerne le double contrôle sanitaire

Se basant sur les considérations du tribunal de renvoi, la requérante au principal fait valoir que le contrôle exercé par les autorités vétérinaires néerlandaises sur l'usine d'aliments pour animaux de Denkavit Pays-Bas ne serait ni moins approfondi, ni moins sûr que le contrôle exercé sur les entreprises allemandes. La réponse à la première partie de la question devrait dans ces circonstances aller dans ce sens qu'un contrôle bactériologique systématique à l'importation viole en tout cas le principe de la libre circulation des marchandises sans pouvoir être justifié par l'article 36 du traité CEE, lorsque la fabrication des aliments pour animaux est soumise dans le pays d'exportation à un contrôle bactériologique effectif et sûr de la part des autorités vétérinaires. La question de savoir s'il existe à ce sujet, dans les pays d'exportation, des prescriptions légales expresses imposant ce contrôle n'aurait pas d'importance du moment qu'il serait établi qu'il est effectivement exercé.

###### ad b) En ce qui concerne la nécessité d'une dérogation, assortie de conditions et obligations

L'autorisation, de même que les conditions et obligations dont elle est assortie, ne serait pas justifiée au regard de l'article 36 du traité CEE.

En ce qui concerne l'autorisation elle-même, la requérante au principal considère qu'aucun principe général n'exige que, dans le cadre des articles 30 et 36 du traité, l'exécution d'un contrôle sanitaire ou vétérinaire dans les échanges intracommunautaires soit attestée par un document. Se basant sur l'arrêt de la Cour du 20 mai 1976 (affaire no 104/75, De Peijper, Recueil, p. 613), elle estime que des renseignements sur la nature de la surveillance exercée au Pays-Bas sur l'entreprise Denkavit Pays-Bas pourraient, si nécessaire, être obtenus par la défenderesse au principal par un contact direct avec les autorités vétérinaires néerlandaises.

Le fait de devoir produire une attestation du pays d'exportation — à plus forte raison pour chaque lot — constituerait une discrimination arbitraire au sens de l'article 36, deuxième phrase, parce que, lorsque la requérante au principal se procure des produits de même nature que les produits litigieux auprès d'un fabricant allemand, elle ne devrait pas produire pareille attestation.

En ce qui concerne les conditions et obligations dont l'autorisation est assortie (fixation d'un délai, quantités déterminées, indication du destinataire, etc.), la requérante au principal considère qu'elles ne sont ni appropriées ni nécessaires pour lutter contre les épizooties.

La deuxième partie de la question appellerait, dès lors, une réponse allant dans ce sens que les conditions, obligations et délais fixés dans l'autorisation dérogatoire ne seraient pas justifiés par l'article 36 du traité CEE et que, par conséquent, il ne serait plus du tout nécessaire d'obtenir une autorisation dérogatoire.

###### Sur les articles 9, 12 et 13 du traité CEE

L'illégalité de l'autorisation entraînerait ipso facto l'illégalité de la redevance perçue pour la délivrance. (CJ 16 juin 1966, affaires jointes nos52 et 55/65, République fédérale d'Allemagne/Commission, Recueil, p. 227). La perception d'une redevance violerait, en outre, par elle-même les articles 9, 12 et 13 du traité, parce qu'elle ne constitue pas la contrepartie d'un service rendu et qu'elle ne fait pas partie d'une réglementation nationale générale, car elle ne serait perçue que pour la délivrance d'une autorisation d'importation.

##### B — Observations de la partie défenderesse au principal (Minister für Ernährung)

Après avoir souligné le danger de la salmonellose pour la santé de l'homme et la nécessité de mesures appropriées pour la combattre, la défenderesse au principal explique le ratio legis de la dérogation conditionnelle prévue au paragraphe 9 de la Viehseuchenverordnung. D'une part, l'attestation concernant le procédé de traitement dans le pays d'exportation serait nécessaire parce que, par exemple aux Pays-Bas, il n'existerait pas de réglementation comparable à celle de la Futtermittelbehandlungs-Verordnung. D'autre part, les conditions accessoires permettraient au service de contrôle d'identifier les expéditions qui bénéficient, sur la base de l'autorisation dérogatoire, du privilège d'un dédouanement facilité. Une telle procédure constituerait, selon le défendeur au principal, le seul moyen d'influencer directement le processus de production dans les pays d'origine.

La procédure de la dérogation conditionelle serait de plus couverte par le principe général développé en droit communautaire dans le domaine vétérinaire et reposant sur l'obligation faite aux États membres d'expédition de veiller au respect de normes sanitaires communautaires au moyen d'un certificat sanitaire délivré par un vétérinaire officiel et qui doit accompagner chaque lot. A titre d'exemple, on pourrait citer l'article 3, paragraphe 2, lettre i, de la directive 64/432 du Conseil du 26 juin 1964 (JO 1975, no C 189, p. 1) relative à des problèmes de police sanitaire en matière d'échanges intracommunautaires d'animaux des espèces bovine et porcine. Cette même directive justifierait, dans son article 7, la nécessité de l'octroi d'une autorisation lorsqu'il s'agit de déroger à la norme communautaire et tiendrait, dans son article 6, également compte de la nécessité, dans le cadre du commerce intracommunautaire, de contrôles lors du franchissement de la frontière en déterminant les points de passage frontaliers à utiliser.

Le droit communautaire prescrirait et admettrait, dès lors, pour des échanges intracommunautaires des certificats sanitaires, bien que de tels certificats ne seraient pas nécessaires pour les échanges comparables effectués au niveau national. Si l'exigence d'un certificat émanant des autorités sanitaires du pays d'exportation est jugée nécessaire et est prévue lorsqu'une directive a harmonisé les procédures de contrôle, on ne voit pas pourquoi une procédure identique dans un domaine non harmonisé violerait le principe général mentionné, d'autant plus qu'il n'existerait pas aux Pays-Bas de réglementation comparable à la Futtermittelbehandlungs-Verordnung.

En ce qui concerne le recours à l'article 36 du traité CEE, la défenderesse au principal observe que, dans le secteur des aliments pour animaux, seuls les échanges portant sur des aliments simples pour animaux ont jusqu'à présent été réglés au niveau communautaire (directive 77/101 du Conseil du 23 novembre 1976, JO 1977, no L 32, p. 1, concernant la commercialisation des aliments simples pour animaux). Comme les produits litigieux sont des aliments composés pour animaux, les États membres devraient, pour protéger la vie et la santé des personnes et des animaux contre la salmonellose, recourir à des mesures nationales.

D'autre part, les agents pathogènes vivants ne pourraient être rangés ni sous la notion «d'additifs dans l'alimentation des animaux» ni sous celle «de substances et produits indésirables dans les aliments pour animaux», de sorte qu'ils ne tomberaient ni dans le champ d'application de la directive 70/524 du Conseil du 23 novembre 1970 concernant les additifs dans l'alimentation des animaux (JO no L 270, p. 1), ni dans celui de la directive 74/63 du Conseil du 17 décembre 1973 (JO 1974 no L 38, p. 31) concernant la fixation de teneurs maximales pour les substances et produits indésirables dans les aliments des animaux.

En ce qui concerne les dispositions accessoires de l'autorisation, le défendeur au principal observe que l'indication de la provenance serait nécessaire pour pouvoir contrôler l'identité de la marchandise; la limitation de la durée de la validité de l'autorisation résulterait de son caractère dérogatoire et l'indication du bureau de douane devrait permettre, en cas de détérioration de la situation en matière d'épizooties dans le pays d'origine, d'empêcher rapidement d'autres importations. Les quantités importées ne feraient, contrairement à l'affirmation de la demanderesse au principal, l'objet d'aucune limitation, car l'importateur détermine lui-même ces quantités. L'indication du lieu de destination et du nom du destinataire, enfin, servirait à faciliter des recherches épidémiologiques qui devraient, le cas échéant, être entreprises.

##### C — Observations de la Commission

En interprétant la question préjudicielle, la Commission observe, d'une part, que le Verwaltungsgericht viserait à obtenir des précisions sur la portée de l'interdiction de mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives (articles 30 et 36 du traité) et de taxes d'effet équivalant à des droits de douane (article 9 du traité) et, d'autre part, que la question ferait une distinction entre l'ensemble des dispositions législatives nationales (Rechtsnormen) et le pouvoir d'appréciation conféré à l'autorité par ces règles de droit (das Ermessen der zuständigen Behörde). La Commission examinera séparément ces différents points.

###### Sur l'article 30 du traité

La question préjudicielle évoque, outre l'article 30 du traité CEE, des dispositions similaires contenues dans les organisations communes des marchés applicables en l'espèce, à savoir l'article 22 du règlement no 804/68 du Conseil du 27 juin 1968 (JO no L 148, p. 13) concernant les secteurs du lait et des produits laitiers et l'article 21 du règlement no 2727/75 du Conseil du 29 octobre 1975 (JO no 281, p. 1) concernant le secteur des céréales.

Selon la Commission, l'autorisation de dérogation, accompagnée de dispositions accessoires telles que prévues dans la Viehseuchenverordnung, devrait, selon une jurisprudence constante de la Cour, être considérée comme une mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives.

###### Sur l'article 36 du traité CEE

La Commission constate que, dans des cas comme ceux de l'espèce,

a) il ne serait pas interdit d'invoquer l'article 36 du traité, mais que

b) il importerait, dès lors, d'examiner si les mesures litigieuses peuvent être considérées comme justifiées au sens de l'article 36 du traité.

###### ad a) En ce qui concerne l'applicabilité de l'article 36

Constituant une disposition d'exception au principe de la libre circulation de ces marchandises, l'article 36 du traité ne pourrait plus être invoqué lorsque le législateur communautaire a arrêté une réglementation harmonisée dans un domaine de la protection de la santé des personnes et des animaux. Tel ne serait toutefois pas le cas en ce qui concerne la protection sanitaire des aliments composés des animaux, produits qui forment l'objet du litige au principal.

Étant donné que le problème des germes pathogènes dans les aliments des animaux devra faire l'objet d'une réglementation spécifique, la Commission conclut qu'il n'est pas interdit aux États membres d'invoquer l'article 36, dans les limites fixées par ce dernier lorsqu'il s'agit de mesures de police sanitaire appliquées à l'importation d'aliments des animaux et visant la présence de ces germes pathogènes.

###### ad b) En ce qui concerne la justification de la mesure dans le cadre de l'article 36 du traité

La Commission examine d'abord la question de savoir dans quelles conditions une réglementation législative (Rechtsnorm) et ensuite celle de savoir dans quelles conditions l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire de l'administration (das Ermessen der zuständigen Behörde) peuvent être considérés comme justifiés au sens de l'article 36 du traité CEE.

En ce qui concerne les mesures nationales de nature normative, elle observe que les États membres, tout en disposant d'un pouvoir d'appréciation, ne pourraient adopter que des mesures nécessaires et appropriées au but de protection à atteindre.

Lorsqu'il apprécie la nécessité des contrôles à l'importation, chaque État membre devrait examiner à quels contrôles sont soumises les importations de marchandises en cause dans les autres États membres et à quelles mesures de protection sont assujettis des produits nationaux de même nature. Selon les informations de la Commission, tous les autres États membres feraient une distinction entre les aliments fabriqués à partir de lait et de graisses animales chauffées et ceux fabriqués à partir d'autres substances animales. Alors que dans tous les autres États membres, à l'exception de l'Italie, les aliments de la première catégorie pourraient être importés sans aucune autre restriction, tous les États membres procéderaient pour la deuxième catégorie d'aliments à des contrôles à l'importation plus ou moins sévères.

Examinant les mesures de police sanitaire prévues dans la Viehseuchenverordnung, la Commission constate que, en ce qui concerne les succédanés de lait, ces dispositions iraient nettement au-delà de ce que les autres États membres estimeraient nécessaire. D'autre part, la comparaison de la Viehseuchenverordnung avec les règles allemandes applicables à la fabrication et à la vente d'aliments allemands révélerait que le droit fédéral, du moins celui prévu dans la Futtermittelbehandlungs-Verordnung fédérale du 28 juillet 1977, ne prévoirait plus d'analyses bactériologiques systématiques de ces aliments ni de certificats spéciaux accompagnant les livraisons.

Dans ces circonstances, on pourrait se demander si une réglementation subordonnant toujours et sans exception des importations de succédanés de lait à la production d'une attestation délivrée par l'administration vétérinaire et à un examen bactériologique est encore justifiée ou s'il convient, au contraire, d'y voir une restriction arbitraire du commerce. La Commission n'approfondit cependant pas ce point, parce que, dans la réglementation en cause, il ne serait pas prévu d'appliquer systématiquement les mesures de contrôle litigieuses et que l'autorité compétente pourrait, grâce au pouvoir discrétionnaire qui lui est attribué, assouplir les mesures de protection.

En ce qui concerne le pouvoir discrétionnaire attribué à l'administration pour accorder des dérogations, il ne s'agirait pas d'émettre un jugement sur chaque mesure en particulier, mais de décrire les critères relevant du droit communautaire qui doivent sous-tendre les décisions discrétionnaires et de fixer à l'exercice du pouvoir discrétionnaire des limites qu'il convient de ne pas outrepasser.

Un des points essentiels dans ce contexte concernerait la question de savoir si et dans quelle mesure les autorités du pays importateur doivent tenir compte des dispositions effectives de police sanitaire appliquées dans l'État exportateur. En république fédérale d'Allemagne, les entreprises de production d'aliments des animaux seraient soumises à un contrôle officiel prévu par la Futtermittelbehandlungs-Verordnung fédérale de 1977, tandis que pareil contrôle ne serait pas obligatoire aux Pays-Bas. Dans une situation de ce genre, le principe de la libre circulation des marchandises ainsi que l'obligation pour les États membres de participer à l'exécution des obligations que leur impose le traité, conformément à l'article 5 du traité CEE, exigeraient cependant que l'autorité de l'État membre d'importation tienne compte d'une manière appropriée, par exemple en établissant des contacts avec l'autorité du pays exportateur, de tout ce qui peut revêtir une certaine importance du point de vue des risques éventuels d'épizooties inhérents à l'importation de la marchandise. La Commission considère qu'il faudrait aussi tenir compte des risques concrets inhérents à la nature et à la composition des marchandises importées et qu'il serait peut-être nécessaire de traiter différemment les succédanés de lait et les autres aliments des animaux.

Se basant sur la directive 70/50 de la Commission du 22 décembre 1969 (JO no L 13, p. 29) et sur l'arrêt de la Cour du 8 juillet 1975 (affaire no 4/75, Rewe, Recueil, p. 843) la Commission apprécie enfin l'opportunité et l'adéquation des mesures prises à l'importation en se demandant si et dans quelle mesure les produits nationaux analogues sont soumis à des restrictions semblables. Si les aliments nationaux ne sont pas concernés de la même manière, les mesures de restriction à l'importation ne pourraient être considérées comme justifiées que s'il était prouvé que la protection de la santé qui est ainsi recherchée est garantie, pour ce qui est des produits nationaux, par d'autres mesures. En l'espèce, la partie défenderesse au principal aurait assorti la dérogation accordée de conditions, tandis qu'aucune disposition analogue ne s'appliquerait au traitement des marchandises nationales.

###### Sur l'article 9 du traité

La question de la portée de l'interdiction de taxes d'effet équivalant à des droits de douane en vue d'apprécier la légalité communautaire de la redevance litigieuse ne se poserait que si les mesures litigieuses ne sont pas elles-mêmes illégitimes et ne doivent pas être rapportées: Même si ces mesures étaient légitimes, une taxe perçue lors de la délivrance d'une autorisation de dérogation serait, selon la jurisprudence de la Cour, interdite en tant que taxe d'effet équivalant à un droit de douane: Se basant sur l'arrêt de la Cour du 14 décembre 1972 dans l'affaire no 29/72 (Marimex, Recueil 1972, p. 1309), la Commission estime que la taxe litigieuse ne pourrait pas être considérée comme la contrepartie d'un service rendu à l'importateur, car elle n'apporterait à celui-ci aucun avantage individuel et économique mesurable. Ces redevances ne relèveraient pas non plus d'un système général de redevances intérieures appréhendant systématiquement et selon les mêmes critères les produits nationaux et les produits importés.

Compte tenu des considérations qui précèdent, la Commission propose à la Cour de répondre de la manière suivante à la question préjudicielle posée:

Une réglementation nationale qui subordonne l'importation d'aliments des animaux contenant des produits d'origine animale, au regard de chaque lot, à une attestation de l'autorité compétente du pays exportateur, d'où il résulte que les aliments ont été soumis à un procédé d'élimination des salmonelles et n'autorise l'importation que lorsque l'autorité nationale compétente du pays importateur a constaté par un examen bactériologique que la marchandise est exempte de salmonellas et, soumet l'octroi de dérogations à l'appréciation de l'autorité compétente, est en principe compatible avec le droit communautaire.

2\. L'autorité compétente doit respecter les limites fixées par l'article 36 du traité CEE dans l'usage de son pouvoir discrétionnaire d'octroi de dérogations. Si les entreprises qui produisent dans l'État membre exportateur des aliments d'animaux contenant des produits d'origine animale ont été soumis à un contrôle officiel, fût-il non prévu par la loi, au moins comparable au contrôle exercé dans l'État membre importateur en vertu de la loi dans les installations de production industrielle d'aliments similaires, l'exercice du pouvoir discrétionnaire peut constituer une restriction arbitraire du commerce entre les États membres lorsque l'importateur, tout en étant exempt de l'obligation de soumettre avant chaque importation les aliments à une analyse bactériologique, se voit imposer d'autres restrictions qui ne s'appliquent pas aux produits nationaux et qui ne sont pas non plus compensées par d'autres mesures nationales relatives aux produits nationaux.»

A l'audience du 26 juin 1979, la requérante au principal, représentée par Me D. Behle, du barreau de Cologne, la partie défenderesse au principal, représentée par M. Drees, Ministerialrat, assistée par le Dr David, et la Commission des Communautés européennes, représentée par son conseiller juridique, M. R. Wägenbaur, ont été entendues en leurs observations orales.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 18 septembre 1979.

### En droit

1.

Par ordonnance du 13 septembre 1978, parvenue à la Cour le 10 novembre 1978, le Verwaltungsgericht de Munster a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, une question préjudicielle concernant le point de savoir

> si «les articles 9, 30 et 36 du traité CEE et les règlements CEE n o 804/68 (organisation commune des marchés dans le secteur du lait) et n o 2727/75 (organisation commune des marchés dans le secteur des céréales) peuvent\[-ils\] être interprétés en ce sens qu'ils interdisent:
>
> —soit de subordonner dans un État membre, par une réglementation, l'importation d'aliments d'origine animale d'un autre État membre, au regard de chaque lot, à une attestation de l'autorité compétente du pays exportateur, dont il résulte que les aliments pour animaux ont été soumis à un procédé d'élimination des salmonellas et, en outre, de n'autoriser l'importation que lorsque l'autorité nationale compétente du pays importateur a constaté par un examen bactériologique que la marchandise est exempte de salmonellas,
>
> —soit de soumettre l'octroi de dérogations à cet égard à l'appréciation de l'autorité compétente et de lui donner ainsi la possibilité d'accorder ces dérogations à la condition:
>
> —que l'autorisation n'est accordée que temporairement, qu'elle peut être retirée à tout moment sans indemnisation pour des motifs d'administration vétérinaire, que, par ailleurs, conformément à la demande, elle n'est valable que pour une marchandise en quantité et d'une origine déterminées et seulement pour le transport franchissant certains postes de douane vers des destinataires déterminés;
>
> —qu'une attestation de l'administration des services vétérinaires du pays exportateur relative à la composition et aux procédés de traitement des aliments pour animaux à importer doit être présentée pour chaque lot en particulier;
>
> —que l'importation en sacs de plastique n'est autorisée que s'ils sont neufs et détruits d'une manière inoffensive après avoir été vidés;
>
> —qu'une taxe de cinq DM au moins et de cinquante DM au plus est perçue pour chaque autorisation,
>
> alors que, d'une part, une disposition de police sanitaire du pays importateur prescrit en général pour la production nationale le contrôle par les services vétérinaires des installations affectées à la production industrielle d'aliments pour animaux contenant des produits d'origine animale, et lorsque, d'autre part, une disposition comparable n'existe pas dans le pays exportateur, l'entreprise exportatrice étant cependant soumise à un contrôle officiel à tout le moins comparable à celui qui est pratiqué dans le pays importateur?»

2. Cette question est posée dans le cadre d'un litige opposant un opérateur économique qui importe en république fédérale d'Allemagne, en provenance des Pays-Bas, des aliments pour animaux contenant des produits d'origine animale — en l'occurrence des aliments de substitution à base de lait (Milchaustauschfutter) —, au ministre de l'alimentation, de l'agriculture et des forêts du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie. Cet opérateur met en cause la compatibilité de certaines dispositions du décret du 18 septembre 1957 du Land en question, relatif aux mesures de police sanitaire applicables lors de l'importation et du transit d'aliments pour animaux contenant des produits d'origine animale provenant de l'étranger (ci-après Viehseuchenverordnung 1957), avec les articles 30 et 36 ainsi qu'avec l'article 9 du traité relatifs respectivement à l'interdiction des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives et des taxes d'effet équivalant à des droits de douane dans les échanges intracommunautaires, ainsi qu'avec les dispositions du règlement n o 804/68 du Conseil du 27 juin 1968 (JO n o L 148, p. 13) portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers et du règlement n o 2727/75 du Conseil du 29 octobre 1975 (JO n o L 251, p. 1) portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales qui édictent ou impliquent les mêmes interdictions.

3. Il importe de souligner qu'après le 31 décembre 1969, terme de la période transitoire, les articles 9 et 30 du traité ont effet direct et engendrent par eux-mêmes pour les justiciables des droits que les juridictions nationales doivent sauvegarder. Il en résulte qu'à partir du 1 er janvier 1970, il n'était plus nécessaire de répéter, dans les règlements d'organisation de marché, les interdictions que ces articles édictent, l'article 38 du traité prévoyant que «sauf dispositions contraires des articles 39 à 46 inclus, les règles prévues pour l'établissement du marché commun sont applicables aux produits agricoles». C'est pour ce motif que le règlement n o 804/68 — qui date de 1968 — prévoit expressément à son article 22 l'interdiction de mesures d'effet équivalent ou restrictions quantitatives dans le commerce intracommunautaire tandis que, dans le règlement n o 2727/75, cette interdiction n'est plus expressément édictée qu'en ce qui concerne les échanges avec les pays tiers. Dans ces conditions, la Cour peut se limiter à l'interprétation des dispositions en cause du traité.

4. La Viehseuchenverordnung 1957, dont la conformité avec le droit communautaire est mise en cause dans le litige au principal, a été abrogée et remplacée avec effet au 1 er avril 1979 par une réglementation fédérale. Elle était toutefois en vigueur au moment des faits qui ont donné lieu aux contestations dont est saisie la juridiction nationale. Cette réglementation, qui se situe dans le cadre de la lutte contre la salmonellose, vise en particulier à la détection et à l'élimination de salmonellas dans les aliments pour animaux importés en république fédérale d'Allemagne.

5. Les caractéristiques de cette réglementation, en ce qui concerne les entraves qu'elle est susceptible de provoquer dans les échanges intracommunautaires, sont décrites comme suit par la juridiction nationale. En vertu des paragraphes 1 et 2 de la Viehseuchenverordnung 1957, les aliments pour animaux en question ne peuvent être importés qu'à la double condition, d'une part, que soit présenté à l'importation un certificat des autorités compétentes du pays d'exportation d'où il ressort que la marchandise a subi, lors du séchage ou au terme de celui-ci, un traitement de chauffage qui a éliminé la présence éventuelle de salmonellas (paragraphe 1) et, d'autre part, que ces mêmes aliments soient soumis au moment de l'importation à un contrôle préalable effectué sous forme de prélèvements d'échantillons par des experts véterinaires du pays importateur et examinés dans un institut de contrôle vétérinaire officiel, l'importation ne pouvant se faire qu'après que l'absence de salmonellas a été constatée par une analyse bactériologique. Selon le paragraphe 9, le ministre compétent peut accorder des dérogations aux prescriptions du décret, notamment en ce qui concerne le contrôle systématique à la frontière, lorsqu'il n'y a pas lieu de craindre que l'importation ou le transit des aliments en question constitue une source d'introduction ou de propagation des germes d'épizootie. Il peut subordonner cette dérogation à certaines conditions. C'est ce qui s'est produit en l'occurrence, où la dérogation sollicitée par la requérante au principal a été accordée moyennant l'acceptation par elle des conditions énumérées dans la question posée.

6. La juridiction nationale a déclaré que les mesures prévues par les paragraphes 1 et 2 de la Viehseuchenverordnung 1957, l'obligation de solliciter une dérogation au sens du paragraphe 9 et les conditions auxquelles cette dérogation est subordonnée constituent des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives au sens de l'article 30 du traité, le litige portant seulement sur la question de savoir si ces restrictions sont couvertes par l'exception prévue à l'article 36 du traité, selon lequel les dispositions des articles 30 et 34 ne font pas obstacle aux restrictions d'importation justifiées par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux, à condition toutefois de ne constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre États membres. Elle est également encline à penser que l'exigence du paiement d'une redevance pour l'octroi de la dérogation est incompatible avec l'article 9 du traité, qui interdit la perception de taxes d'effet équivalant aux droits de douane.

7. En ce qui concerne les mesures de contrôle sanitaire prévues par la réglementation nationale en cause, la requérante au principal fait en premier lieu valoir que l'article 36 ne pourrait plus être invoqué pour justifier de telles mesures parce qu'à la suite des directives communautaires adoptées dans le secteur des aliments pour animaux aux fins d'harmonisation des législations nationales, le recours par les autorités nationales à l'article 36 cesserait d'être justifié. Elle fait, en second lieu et à titre subsidiaire, valoir que non seulement les mesures imposées par la Viehseuchenverordnung 1957 elle-même, mais l'obligation de solliciter une dérogation et les conditions mises à l'octroi de celle-ci, constituent une accumulation, à son sens inutile et dès lors non justifiée, de restrictions à la libre circulation des produits en cause, non couvertes par l'exception de l'article 36, compte tenu de ce que dans l'État membre exportateur la production d'aliments pour animaux par les entreprises concernées fait — bien qu'il n'existe pas de dispositions impératives à cet égard — cependant l'objet de contrôles comparables à ceux que la législation de l'État importateur impose aux entreprises sur son propre territoire. Elle estime également que la redevance de 50 DM, au paiement de laquelle est lié l'octroi d'une dérogation, est incompatible avec l'article 9 du traité.

8. C'est essentiellement en vue de pouvoir trancher les problèmes ainsi soulevés par la requérante au principal que la question d'interprétation, dont la Cour est saisie, a été posée par la juridiction nationale.

9. La Cour examinera d'abord l'interprétation à donner aux articles 30 et 36 qui concernent les mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives et ensuite celle à donner à l'article 9 qui doit être mise en rapport avec l'obligation de payer une redevance.

#### I — En ce qui concerne les articles 30 et 36 du traité CEE

##### A — Sur l'article 30 du traité

10. Ainsi que la juridiction nationale l'a à juste titre indiqué, une jurisprudence constante de la Cour interprète la notion de mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'article 30 du traité comme s'étendant aux contrôles sanitaires systématiques opérés aux frontières intracommunautaires. La même interprétation vaut, ainsi que la Cour l'a reconnu dans son arrêt du 24 janvier 1978 (affaire n o 82/77, Openbaar Ministerie Nederland/Van Tiggele, Recueil, p. 25), pour un système en vertu duquel un opérateur économique se trouve dans la nécessité de demander une exemption ou dérogation à une mesure nationale qui constitue elle-même une restriction quantitative ou une mesure d'effet équivalent.

11. La notion de mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative s'étend aussi à l'obligation de présenter un certificat attestant que les aliments importés ont subi dans le pays exportateur un traitement déterminé. La circonstance que l'exigence d'un certificat accompagnant la marchandise est fréquemment prévue dans les directives communautaires qui tendent à harmoniser et à éliminer dans toute la mesure du possible les contrôles sanitaires nationaux à la frontière n'aboutit pas à écarter la qualification de mesure d'effet équivalent qui s'attache à l'exigence nationale dans l'État membre importateur de produire un certificat émanant des autorités de l'État expéditeur. On ne saurait en effet comparer, en ce qui concerne leur effet restrictif sur les échanges intracommunautaires, l'exigence de la production d'un certificat édictée unilatéralement par un État membre et à la production duquel il attache tels effets juridiques qu'il estime utiles, et l'obligation imposée par une directive à tous les États membres de délivrer, en vue de faciliter les échanges entre États membres, un certificat sanitaire, de modèle uniforme, dans un système qui vise à déplacer le contrôle vers l'État membre expéditeur et à substituer ainsi aux mesures systématiques de protection à la frontière un système uniforme de façon à rendre superflus des contrôles frontaliers multiples tout en ménageant à l'État destinataire la possibilité de veiller à ce que soient réalisées effectivement les garanties résultant du système ainsi uniformisé.

12. Il suit des considérations précédentes que la notion de mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives s'étend à des mesures nationales du type de celles prévues aux paragraphes 1, 2 et 9 de la Viehseuchenverordnung 1957 et que de telles mesures tombent sous l'interdiction de l'article 30 du traité, à moins qu'elles ne rentrent dans l'exception prévue à l'article 36.

##### B — Sur l'applicabilité de l'article 36 du traité

13. En ce qui concerne le champ d'application de l'article 36, la juridiction nationale demande, en premier lieu, si cette disposition peut encore être invoquée par un État membre alors que des directives ou règlements communautaires organiseraient un contrôle visant aux mêmes fins que celles prévues par les dispositions nationales prises conformément audit article 36.

14. La Cour de justice a reconnu dans son arrêt du 5 octobre 1977 (affaire n o 5/77, Tedeschi/Denkavit, Recueil, p. 1555) que l'article 36 du traité n'a pas pour objet de réserver certaines matières à la compétence exclusive des États membres, mais admet seulement que les législations nationales fassent exception au principe de la libre circulation des marchandises dans la mesure où cela est et demeure justifié pour atteindre les objectifs visés par cette disposition. Il en résulte que, lorsqu'en application de l'article 100 du traité, des directives communautaires prévoient l'harmonisation des mesures nécessaires pour garantir la protection de la santé des personnes et des animaux et lorsqu'elles aménagent des procédures de contrôle de leur observation, le recours à l'article 36 cesse d'être justifié et que c'est dans le cadre tracé par les directives d'harmonisation que les contrôles appropriés doivent être effectués et que les mesures de protection doivent être prises.

15. Un examen des directives invoquées par la requérante et examinées par la juridiction nationale montre — ainsi d'ailleurs que cette juridiction l'estime à juste titre — qu'elles ne concernent pas, et en tout cas ne concernaient pas à l'époque où se situent les faits qui sont à l'origine du litige au principal, l'harmonisation de la prévention et du contrôle sanitaires de la présence de salmonellas dans les aliments pour animaux d'origine animale et en particulier dans les aliments composés comprenant des produits laitiers et des graisses animales.

16. Il en est tout d'abord ainsi des deux directives du Conseil, 70/524 du 23 novembre 1970 (JO n o L 270, p. 1) et 74/63 du 17 décembre 1973 (JO 1974 n o L 38, p. 31), relatives la première, aux additifs dans l'alimentation des animaux et la seconde, à la fixation de teneurs maximales pour les substances et produits indésirables dans les aliments des animaux. Il résulte, en effet, tant du texte que des objectifs poursuivis par ces directives qu'elles ne concernent à aucun égard la présence d'agents pathogènes dans les aliments en question, lesdits agents ne pouvant de toute évidence être considérés ni comme des additifs ni comme des substances et produits indésirables dont néanmoins une teneur maximale serait admise.

17. Il en est de même de la directive du Conseil 70/373 du 20 juillet 1970 (JO n o L 170, p. 2) concernant l'introduction de modes de prélèvement d'échantillons et de méthodes d'analyse communautaires pour le contrôle officiel des aliments des animaux et des différentes directives de la Commission prises pour son exécution. Il ressort, en effet, à la fois de l'intitulé et du contenu de ces directives qu'elles ne concernent pas les exigences matérielles qui sont envisagées en matière d'harmonisation des mesures nationales de police sanitaire relatives aux aliments pour animaux, mais uniquement les méthodes communautaires permettant de contrôler si les aliments sont conformes aux exigences matérielles établies ou à établir à l'avenir.

18. Ces exigences matérielles font, entre autres, l'objet des directives du Conseil 77/101 du 23 novembre 1976 concernant la commercialisation des aliments simples pour animaux (JO 1977, n o L 32, p. 1) et 79/373 du 2 avril 1979 (JO n o L 86, p. 30) concernant la commercialisation des aliments composés pour animaux. C'est la seconde qui concerne les aliments du type de ceux dont l'importation a donné lieu au litige au principal. En tout cas, ni l'une ni l'autre n'étaient en vigueur à l'époque où est né le litige au principal et la seconde laisse, en outre, aux États membres, pour adopter les dispositions législatives, réglementaires et administratives — nécessaires pour s'y conformer —, un délai qui n'expire que le 1 er janvier 1981. Il en résulte que ces directives ne sauraient avoir eu, ou avoir, pour effet d'éliminer la compétence que l'article 36 reconnaît aux États membres de faire exception à la libre circulation des produits en cause. Il en résulte également qu'il n'est pas nécessaire d'examiner la question de savoir si ces directives concernent ou non la présence d'éléments pathogènes dans les aliments pour animaux.

19. Il faut également rejeter l'argumentation de la requérante au principal selon laquelle il résulterait des résolutions du Conseil du 12 mars 1968 et du 22 juillet 1974, relatives aux domaines vétérinaire et phytosanitaire ainsi qu'à la nutrition animale (JO 1968, n o C 22, p. 18, et JO 1974, n o C 92, p. 2), que le programme d'harmonisation établi par ces résolutions démontrerait que le Conseil a trouvé inutile une réglementation spécifique en ce qui concerne la lutte contre la salmonellose et que les différentes directives constitueraient un ensemble exhaustif dont la mise en oeuvre aurait pour effet d'interdire dans l'ensemble du domaine de la police sanitaire pour aliments pour animaux le recours par les États membres à l'article 36. Cette argumentation méconnaît, d'une part, la méthode progressive et ponctuelle à laquelle le Conseil a recours pour l'harmonisation des législations sanitaires nationales et, d'autre part, qu'en tout état de cause, à l'époque des faits ayant donné lieu au litige, l'ensemble du programme d'harmonisation n'était pas encore réalisé.

20. Il suit des considérations qui précèdent que les conditions rendant injustifié un recours des États membres aux exceptions permises par l'article 36 du traité CEE n'étaient pas réalisées au moment des faits ayant donné lieu au litige au principal pour les aliments composés, d'origine animale, pour animaux en ce qui concerne notamment la lutte contre les agents pathogènes.

##### C — Sur la notion de «restriction justifiée» au sens de l'article 36 du traité

21. Compte tenu des considérations qui précèdent, il y a lieu, au regard de la question posée par la juridiction nationale, d'examiner ensuite si des restrictions du type de celles qu'impose la Viehseuchenverordnung 1957 se tiennent dans les limites mises par l'article 36 du traité aux exceptions que cette disposition permet de faire à la libre circulation des marchandises. Il résulte en effet du texte même dudit article que les interdictions ou restrictions qu'il permet doivent être justifiées, c'est-à-dire nécessaires, pour atteindre l'objectif visé et ne peuvent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre États membres.

22. A cet égard, il est demandé en premier lieu si un double contrôle — consistant, d'une part, dans l'exigence d'une attestation de l'autorité compétente du pays exportateur d'où il résulte que les aliments pour animaux ont été soumis à un procédé d'élimination des salmonellas et, d'autre part, en un contrôle systématique à la frontière, en vertu duquel l'importation n'est permise qu'après qu'il a été constaté que la marchandise est exempte de salmonellas — dépasse ce que l'article 36 permet.

23. Dans son arrêt du 20 mai 1976 (affaire n o 104/75, De Peijper, Recueil 1976, p. 613), la Cour a constaté qu'une réglementation ou pratique nationale ne bénéficie pas de la dérogation de l'article 36 lorsque la santé et la vie des personnes et des animaux «peuvent être protégées de manière aussi efficace par des mesures moins restrictives des échanges intracommunautaires» et «que, notamment, l'article 36 ne peut pas être invoqué pour justifier des réglementations ou pratiques, mêmes utiles, mais dont les éléments restrictifs s'expliquent essentiellement par le souci de réduire la charge administrative ou les dépenses publiques, sauf si, à défaut desdites réglementations ou pratiques, cette charge ou ces dépenses dépassaient manifestement les limites de ce qui peut être raisonnablement exigé». Dans ce même arrêt, il est par ailleurs indiqué que lorsqu'une collaboration entre les autorités des États membres permet de faciliter et d'alléger les contrôles aux frontières, qui demeurent permis en vertu de l'exception de l'article 36, les autorités chargées des contrôles sanitaires doivent examiner si les documents de preuve délivrés dans le cadre de pareille collaboration ne créent pas une présomption de conformité des marchandises importées avec les exigences de la législation sanitaire nationale devant contribuer à un allègement des contrôles opérés à l'occasion du passage de la marchandise d'un État membre vers l'autre.

24. Il appartient, dans chaque cas, aux juridictions nationales d'appliquer ces critères à la lumière de toutes les circonstances des litiges soumis à leur appréciation en tenant compte de ce qu'il doit toujours incomber à l'autorité nationale qui invoque l'article 36 de démontrer que les mesures qu'elle impose satisfont à ces critères.

25. La juridiction nationale désire également savoir si on peut considérer comme demeurant dans les limites tracées par l'article 36 un système d'octroi d'autorisations d'importation dont la délivrance est laissée à l'appréciation de l'administration compétente et soumise aux conditions décrites dans la question posée.

26. La Cour a déclaré, dans son arrêt du 15 décembre 1976 (affaire n o 41/76, Donckerwolcke, Recueil, p. 1921), que l'application dans les rapports intracommunautaires d'une législation nationale qui maintient l'exigence, fût-elle purement formelle, de licences d'importation ou de tout autre procédé similaire constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative et est, dès lors, interdite. Cette interdiction ne vise cependant pas les cas où des interdictions ou restrictions aux échanges peuvent précisément être maintenues en vertu de l'article 36 du traité à la condition d'être justifiées au sens de cette disposition. L'autorisation dont il s'agit dans le litige au principal consiste dans une dérogation à la règle générale du double contrôle imposé par les paragraphes 1 et 2 de la Viehseuchenverordnung 1957 et elle est, par définition, censée être moins contraignante que la règle générale à laquelle elle déroge. Il en résulte qu'un système d'autorisations d'importation qui déroge, dans un sens libéral, à un système de contrôle sanitaire général qui serait compatible avec l'article 36, est lui-même conforme à cette disposition. S'il permettait seulement d'assouplir un système de contrôle général qui irait au-delà de ce que permet l'article 36, il y aurait lieu de le juger sur ses propres mérites au regard des exceptions que permet l'article 36 du traité à l'interdiction des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives.

27. Il faut donc en conclure que l'article 36 du traité ne peut être interprété en ce sens qu'il interdirait en principe à une autorité nationale, qui a établi par une règle générale des restrictions de contrôle sanitaire à l'importation d'aliments pour animaux, de prévoir qu'il pourra y être dérogé par des mesures individuelles laissées à l'appréciation de l'administration si ces dérogations vont dans le sens d'un allègement des contraintes qu'impose la réglementation générale et si ce pouvoir de dérogation ne donne pas lieu à des discriminations arbitraires entre opérateurs économiques de différents États membres.

28. Il n'en résulte toutefois pas automatiquement que chacune des conditions que l'autorité nationale mettrait à l'octroi de pareilles autorisations serait, par elle-même, conforme à ce que permet l'article 36. Il appartient, dans chaque cas, aux juridictions nationales, ainsi qu'il a été indiqué ci-dessus, d'apprécier si ces conditions sont nécessaires pour atteindre l'objectif que l'article 36 permet de rechercher, compte tenu de la règle déjà rappelée ci-dessus qu'il incombe à l'autorité nationale qui invoque l'article 36 de démontrer que les mesures qu'elle impose satisfont à ces critères.

#### II — En ce qui concerne l'article 9 du traité CEE

29. La juridiction nationale demande enfin à la Cour d'interpréter l'article 9 du traité en relation avec l'obligation faite à la requérante au principal de payer une redevance à l'occasion de l'octroi de la dérogation susvisée de la Viehseuchenverordnung 1957.

30. L'article 9 du traité comporte l'interdiction, entre les États membres, des droits de douane et de toutes taxes d'effet équivalent. Cette interdiction, n'admettant aucune distinction selon le but poursuivi par la perception des charges pécuniaires dont elle prévoit la suppression, comprend également les droits exigés du fait de contrôles sanitaires effectués en raison de l'importation de marchandises. Il n'en serait autrement que si les charges pécuniaires relevaient d'un système général de redevances intérieures appréhendant systématiquement les produits nationaux et les produits importés selon les mêmes critères ou si ces charges constituaient la rémunération d'un service effectivement rendu à l'importateur. Des redevances comme celles prévues par l'autorisation obtenue dans le cas d'espèce appréhendent uniquement les produits importés. Elles ne constituent pas non plus la rémunération d'un service rendu à l'importateur, car l'activité d'une administration d'un État destinée à maintenir, dans l'intérêt général, un système de contrôles sanitaires — celui-ci fût-il aménagé sous la forme de mesures individuelles, dérogatoires et plus souples qu'un système de contrôle général — ne peut être considérée comme un service rendu à l'importateur de nature à justifier la perception d'une charge pécuniaire en contrepartie.

31. Il en résulte que l'article 9 du traité doit être interprété en ce sens que constitue une taxe d'effet équivalant à un droit de douane, et qu'est dès lors interdite, une charge pécuniaire imposée pour des raisons de contrôle sanitaire, même si ce contrôle est aménagé sous la forme d'un système d'autorisations individuelles d'importation et même si ce système est justifié au sens de l'article 36 du traité.

##### Sur les dépens

32. Les frais exposés par la Commission des Communautés européennes, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet de remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens;

### Dispositif

par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur la question à elle soumise par le Verwaltungsgericht de Munster, par ordonnance du 13 septembre 1978 enregistrée à la Cour le 10 novembre 1978, dit pour droit:

1) La notion de mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives s'étend à des mesures nationales du type de celles prévues aux paragraphes 1, 2 et 9 du décret du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie du 18 septembre 1957 relatif aux mesures de police sanitaire applicables lors de l'importation et du transit d'aliments pour animaux contenant des produits d'origine animale provenant de l'étranger. De telles mesures tombent sous l'interdiction de l'article 30 du traité CEE à moins qu'elles ne rentrent dans l'exception prévue à l'article 36 du traité CEE.

2) Les conditions rendant injustifié un recours des États membres aux exceptions permises par l'article 36 du traité CEE n'étaient pas réalisées au moment des faits ayant donné lieu au litige au principal pour les aliments composés, d'origine animale, pour animaux en ce qui concerne notamment la lutte contre les agents pathogènes.

3) Un double contrôle comme celui décrit dans la question posée dépasse ce que l'article 36 du traité CEE permet, lorsque la santé et la vie des personnes et des animaux peuvent être protégées d'une manière aussi efficace par des mesures moins restrictives des échanges intracommunautaires. Lorsqu'une collaboration entre les autorités des États membres permet de faciliter et d'alléger les contrôles aux frontières, qui demeurent permis en vertu de l'exception de l'article 36 du traité CEE, les autorités chargées des contrôles sanitaires doivent examiner si les documents de preuve délivrés dans le cadre de pareille collaboration ne créent pas une présomption de conformité des marchandises importées avec les exigences de la législation sanitaire nationale devant contribuer à un allègement des contrôles opérés à l'occasion du passage de la marchandise d'un État membre vers l'autre.

4) L'article 36 du traité CEE ne peut être interprété en ce sens qu'il interdirait, en principe, à une autorité nationale, qui a établi par une règle générale des restrictions de contrôle sanitaire à l'importation d'aliments pour animaux, de prévoir qu'il pourra y être dérogé par des mesures individuelles laissées à l'appréciation de l'administration si ces dérogations vont dans le sens d'un allègement des contraintes qu'impose la réglementation générale et si ce pouvoir de dérogation ne donne pas lieu à des discriminations arbitraires entre opérateurs économiques de différents États membres. Il n'en résulte toutefois pas automatiquement que chacune des conditions que l'autorité nationale mettrait à l'octroi de pareille autorisation serait, par elle-même, conforme à ce que permet l'article 36 du traité CEE.

5) Il appartient, dans chaque cas, aux juridictions nationales d'appliquer ces critères à la lumière de toutes les circonstances des litiges soumis à leur appréciation en tenant compte de ce qu'il doit toujours incomber à l'autorité nationale qui invoque l'article 36 du traité CEE de démontrer que les mesures qu'elle impose satisfont à ces critères.

6) L'article 9 du traité CEE doit être interprété en ce sens que constitue une taxe d'effet équivalant à un droit de douane, et qu'est dès lors interdite, une charge pécuniaire imposée pour des raisons de contrôle sanitaire, même si ce contrôle est aménagé sous la forme d'un système d'autorisations individuelles d'importation et même si ce système est justifié au sens de l'article 36 du traité CEE.

### Notes

- 1 Le 2 avril 1979, le Conseil a adopté une directive concernant la commercialisation des aliments composés pour animaux (JO 1979, n o L 86, p. 30). Selon l'article 16, «les États membres mettent en vigueur le 1 er janvier 1981 les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive. Ils en informent immédiatement la Commission».

Cour de justice de l'Union européenne · texte remis en page

## Textes cités

12

traité CEE art. 36 interprété 39 occurrences

traité CEE art. 30 interprété 16 occurrences

traité CEE art. 9 interprété 14 occurrences

traité CEE art. 100 2 occurrences

traité CEE art. 12 2 occurrences

traité CEE art. 13 2 occurrences

traité CEE art. 177 1 occurrence

traité CEE art. 34 1 occurrence

traité CEE art. 38 1 occurrence

traité CEE art. 5 1 occurrence

règlement 804/68 art. 22 1 occurrence

règlement 2727/75 art. 21 1 occurrence

## Jurisprudence

1

### Union européenne

1

Conclusions de l'avocat général VerLoren van Themaat 134/83 26.09.1984

#### [Traité CEE art. 34 et art. 38](https://juriel.be/fr/jurisprudence-union/c-134-83-conclusions)

## Doctrine

2

Wyatt, Derrick: Certificate of Origin or Quality: Dassonville Revisited, European Law Review 1980 p.476-480 (EN)

Barents, René: S.E.W. ; Sociaal-economische wetgeving 1980 p.190 (NL)